如何提升风险评估能力：困境与路径

风险评估作为风险治理、应急管理的核心环节备受国内外关注，但在风险评估的体制、机制、流程、结果管理等方面还有诸多有待完善之处。通过国内外风险管理的研究与实践，并结合近些年试点项目的跟踪调查，当前我国风险评估及治理的关键举措应包括以下几点：

（1）前提：多源信息融合的风险分布式大数据平台建设

大数据科学将推动风险治理从结果归向事前预警，从经验分析向数据科学，从自上而下的政府风险管理向全方位多元风险协同共治转化。传统风险识别多采用实地走访、访谈、问卷调查、听证等方式，存在抽样调查时间长、样本量小、成本高、主观性强等弊端，影响风险评估结果的时效性、准确性和客观性。当前风险衍生、传播、扩散的渠道众多，链式反应和随机性特征日益明显，风险评估面临着更为复杂多变的外部环境。城市中各类风险因子、基础设施、经济、社会、文化环境要素都蕴藏于结构化、半结构化、非结构化数据之中，加之社会空间中高密度、高流动性、高异质性的人群交互作用，传统风险经过相互关联、耦合作用后，可能带来新兴未知风险。风险的预警有赖于持续、有效、可靠的数据来源，社交媒体、互联网、物联网等多源大数据获取为精准风险预测提供了可能。大数据的交叉复现及传递扁平化能有效杜绝信息多级传递的“牛鞭效应”及信息垄断中基于利己行为的“信息过滤”，易于直抵风险机理真相，从而实现科学量化风险、精准预警风险、有效预判后果、模拟实验对策。多源融合的结构化、半结构化和非结构化大数据为深度挖掘个体风险感知，社会心态中心理、行为、文化层面的隐性知识规律提供可能。因此，迫切需要打破信息孤岛、激活休眠数据，实现跨地区、跨领域、跨部门多源异构数据共享、集聚、关联、融合，从而达到基于深度数据挖掘的风险精准识别，基于平台开放共享的风险协同治理，基于多学科技术交叉融合的风险智慧防控的目的。同时，大数据、人工智能等技术自身带来的失业、非法入侵、隐私泄露、数据安全、伦理规范等新兴风险治理，传统风险借助大数据平台在社会累积性风险、感知性风险及系统性风险的交互作用下而产生的信息、风险传播“蝴蝶效应”分析，以及全媒体背景下基于风险沟通的重大危机事件的政府形象修复策略也不容忽视。

多源融合的分布式异构城市数据集成平台建设有助于消除城市韧性治理中跨部门、跨组织的数据壁垒、数据孤岛；规避多元主体信息不对称、数字鸿沟、认同隔阂现象，提升风险治理主体的凝聚力，充分发挥协同治理效应。通过对数据的自动采集、动态整合、深度学习，运用模式识别、关联分析实时监测城市系统及风险因子状态、了解演化规律、预测变化趋势，构建预防为主、前馈治理、平战结合的城市风险治理体系，真正实现从“应激”响应向预警防控，从简单因果向复杂相关，从政府管理向多元治理，从主观建构向量化决策的转变；达到城市数据精准化、风险治理智能化、应急管理标准化和联动协调高效化。

（2）基础：基于复杂系统理论的社会稳定演化机理探究

风险的承载体——社会稳定体系本身具有复杂性、不确定性、动态性、耦合性的复杂系统特征，其在风险因子、防控措施、社会心理、社会分配、经济支撑等外部因素的共同作用下，系统内部结构通过非线性作用，不断学习适应，实现从低级向高级、从无序向有序的升级完善，因此从内部系统要素间相互作用微观演化机理及其与外部环境相互作用的宏观演化机理两个方面深入研究，有助于揭示社会稳定体系自组织、他组织结合的韧性生成机制。社会稳定体系是一个多领域、多主体、多资源及复杂交互协同作用耦合的典型异构型超网络，对其超网络静态结构特性的深入分析，有助于识别韧性提升的关键基础设施和主体，并采取针对性措施；对超网演进发展的动力机制分析，公众利益诉求及社会心态导致的潜在社会风险治理的需求拉动，智慧治理等颠覆式创新技术的推动，政策引导、文化、经济等人文因素驱动，如何形成有效合力推动社会稳定发展，借助演化博弈、复杂网络等理论工具探索社会防风险韧性建设主体间的协同激励机理及其资源配置策略必将成为未来的关键科学问题。

（3）关键：建设韧性城市并关注群体心理行为及风险沟通

韧性是自然生态系统、人文社会系统、物理设施系统及其系统间相互作用构成的“物理——人理——事理”的WRS复杂系统，环境、政治、社会、经济、技术、组织，特别是人口特征、志愿活动、社会资本、价值观、信念，在城市韧性中发挥着举足轻重的作用。相较于过去对物理层面韧性的重视，生态、物理、社会冲击后预测、吸收和管理压力源并有效恢复日常活动能力的过程中，健全的沟通交流机制、良好的社会心态、多元的参与治理，将有助于提升凝聚力和城市韧性。人是复杂性的第一来源，一方面，公众生活依赖于关键基础设施与服务；另一方面，公众生活是关键基础设施从业者赖以生存的基础。此外，全球供应链与服务链系统，使得基础设施、行业服务、公众生活间的耦合性增强，以致牵一发而动全身，地缘政治、金融危机、社会风险中人为因素占据主导地位。城市韧性不应是冰冷的硬件工程韧性，而应是基础设施系统、服务系统、生活系统有机融合的复杂系统。

风险的影响除其造成的直接损失外，还间接地影响人类的感知与行为，最终影响正常的社会和经济秩序，造成涟漪效应。社会稳定风险的发生是源自不同主体风险感知的差异及其导致的“过度反应”——群体性事件；存在“风险感知——应对行为——社会冲突”的发生和演化路径；社会风险具有主观建构性、主体差异性和社会放大性特征，社会稳定风险的高低在很大程度上取决于公众基于个体风险感知水平而采取的理性或非理性的应对意愿和行为。因此，基于大数据挖掘公众风险信息需求特征、信息获取渠道偏好、信息供给与需求对心理落差的影响、公众风险感知的周期性演变规律，进一步发掘风险感知影响因素，厘清知识、技能、态度、认知、价值观、环境情景的特定性等对风险感知影响的路径，“风险放大”或“风险缩小”的发生条件，风险感知对恐慌、压力、无助等负面情绪反映的强化作用，风险感知导致非理性决策、从众性行为，甚至社会冲突行为表现的临界条件，基于“流动儿童”“农民工”“失独老人”等特殊群体的社会心态评估、引导及心理韧性构建，将是亟待攻克的关键科学难题。

如果说风险感知是个体心理建构，那么风险的社会表征与社会心态就是群体共同体验，受人口迁移、社会分配、社会情绪、价值主张共同作用，其具有隐蔽性、持续性、颠覆性、冲突性和爆发性的典型特征，是社会风险发生的催化剂，其研究重在揭示位于个体层面和社会层面交汇点的个人与社会的心理连接机制，将个体心理行为与广阔社会情景融为一体，为社会协作、凝聚等群体行为提供理论支撑。防范化解社会心态风险，尚需研究包容的发展策略、清晰的理论构架、规范的测查手段、全面的数据采集渠道、科学的挖掘分析方法和高效的规避化解途径。(www.xing528.com)

城市韧性目前主要是政府主导、自上而下被动的他组织形式，强调政策引导、条件配备、资源注入，城市韧性系统结构复杂且与每个社区、个体息息相关，迫切需要政府主导的自上而下模式与公众有序的自下而上的主动自组织模式结合才能适应瞬息万变的城市发展需要，真正实现共建共治共享。从社会资本理论来看，与社区韧性相关的社会资本可分为家庭邻里、亲朋好友、社会群体成员间的纽带关系；社会群体组织间的桥梁关系；政府与公众间尊重和信任的连接关系。社会资本不能增加城市的风险偏好，但能促进其均衡发展，消除韧性建设过程的道德风险，使群体行为的正效应外溢到城市治理之中，形成城市韧性的基层堡垒。决策者可以通过检测社会网络特征参数，提升桥梁和连接关系，将其纳入决策分析过程有助于提高政策制定及其实施效果。良好的风险沟通还能实现跨学科的风险评估、利益相关者的利益权衡、科普宣教以熟悉减灾措施。未来政府应关注物理韧性的提升策略；利益相关者、个体、群体在不同文化背景下的风险感知、社会心态及群体行为的规律探索。规划、设计、建设物理层面的探讨与公众参与社会均等化等社会层面的融合，将有利于扭转单一的工程学思维，全面增强城市韧性。政府、企业、社会团体、公众等主体对于防灾减灾、应急响应的作用研究将持续深入，多元主体间的经验学习与积累；多元主体间协同工作、规范共享、风险共担、利益共享的合作机制研究；借助演化博弈、复杂网络等理论工具探索韧性建设“基层政府—社会组织—公众群体”主体间的协同激励机理及其资源配置策略将成为未来的关键科学问题。

风险沟通是政府、风险责任人、公众及其他利益相关者间就风险存在、本质、形式、影响、控制与其他相关信息的意见交换过程。风险沟通提供了共享风险解读性资源，改善公众风险认知，理解、领会各种利益相关者关于风险问题的关注，提供指导性信息帮助；提供调节性信息减少不确定性；提供内化性信息提升组织声誉，通过对话澄清各种理解偏差，并采取风险治理行动。风险沟通是强调对话、合作、共享和价值建构的典型双向沟通模式。风险沟通策略源于企业危机沟通，经历了三个主要阶段：形象修复（Image Recovery，IR）——危机情景沟通（Situational Crisis Communication Theory，SCCT）——社交媒体沟通（Social-mediated Crisis Communication，SMCC）。形象修复理论强调组织采用恰当沟通策略，维护与挽回良好的组织公众形象。IR提供了备选策略清单，但各策略的适配条件及具体沟通效果缺乏量化研究。危机情景沟通理论认为，组织应从影响危机责任的归因、建立无危机发生的印象和影响大众感知组织形象3个方面进行选择沟通策略。社会化媒体使危机信息来源更复杂，意见态度更多元，舆情发展更难预测，使风险沟通面临更为复杂的局面，而社会化媒体的危机信息沟通模型，用来解释和预测公众信息传播行为及组织同社会化媒体的沟通策略。风险沟通效果还受到危机来源、危机类型、组织基础状况、信息策略、信息形式、传播形式、信息过载、信源可靠性等的影响而波动。因此，风险沟通应贯穿于风险治理的全生命周期。互联网技术的发展迎来了每个人都可以基于网络媒介发表见解的自媒体时代，但因自媒体具备平民化、便携性、实时传播、难以控制的鲜明特点，给政府危机管理工作中的舆情监管带来了严峻的挑战。要有效发挥自媒体在危机管理过程中的正向效应，需要政府和自媒体双方的共同努力。一方面，政府要加大对于自媒体平台的规范力度，实行法律监管下的实名认证工作，建立并完善自媒体市场的准入审核制度，严厉打击缺乏理性、歪曲事实、散播谣言等不端行为。另一方面，媒体作为信息传播的重要中介，应当秉承客观、公正、负责、实事求是的态度，从更加理性的角度对事件进行客观陈述，防范谣言、极端言论的传播。

（4）保障：系统化风险评估理论体系构建

系统化的风险评估理论体系是引领韧性城市建设深度发展、指导韧性城市政策制定、识别城市系统脆弱性风险、降低韧性城市建设过程风险、仿真韧性政策实施效果，以提升城市韧性水平的重要举措。目前风险评估研究框架分散，缺乏系统化、标准化的评估框架，城市组成部分间的联系并非直接可及，最终结果受主观建构影响，指标选取等操作的主观性强、数据敏感性高，多采用脆弱性函数、恢复函数、韧性指数，通过GIS工具、问卷调查等途径收集二手数据。城市韧性的环境依赖性、时间依赖性、开放连通性、社会经济性经常被忽略，不能真实地反映风险状况。科学的风险评估有赖系统、实时、精准的数据支撑。目前，城市韧性评估多针对特定类型的突发事件，如海啸、暴雨、洪水、地震，对全灾种及其相互间的复杂演化机理认识不足，而城市系统是同时受到多类型突发事件及其耦合作用影响的。此外，已有风险评估研究与实践多针对特定风险、行业、领域，忽略了风险间、承载体间的耦合、演化联系。社会系统是典型的多主体、多任务、多目标、动态化复杂巨系统，对其风险进行评价有赖于一系列关键科学问题的突破。一是评价主体的复杂性及其利益协调机制的研究，涉及多级政府、多部门、多领域，属于群决策问题。二是由于风险治理的效益是安全、社会、经济、文化等综合效益的体现；评价视角囊括风险水平、防控能力、社会韧性等，属于多目标决策问题。三是风险评估由合法性、安全性、可行性、可控性等方面共同决定，属于多属性决策问题。四是风险评估指标既包含可以精确计量的定量指标，也包含难以定量描述的定性指标，且指标动态变化，需建立完备的分布式社会风险数据库，以及定性定量相结合的全生命周期评价模型，属于不确定动态决策问题。构建全方位多层次的风险评估理论及方法体系是提升风险评估科学性、规范性、准确性，指导防控政策制定，降低风险的重要举措。此外，在风险评估与治理实践中还应关注以下问题：

第一，风险治理与应急响应的融合研究有待强化。风险治理强调端口前移、源头治理，但由于社会稳定系统的固有复杂性及人类认知的有限性，难以将所有因素考虑完备，因此，事先编制绝对意义上的前摄性风险防控预案，既不现实也不经济，一旦风险防范措施效果不佳导致风险失控，潜在风险衍化为突发事件，应急响应作为社会稳定的“在线调度”手段和事后处置底线，必须与风险治理有机融合。然而，社会稳定风险和应急响应无论是在学术研究还是现实机制架构上都呈“碎片化”分布，没有形成预先防控和及时响应的无缝衔接，无法有效满足风险社会变迁下的社会稳定发展需求。

第二，危机处置的“适度”响应与“适时”终止。是否对所有的风险防控与危机响应都应该“不惜一切代价”，多安全才安全。过度响应、滥用警力，既浪费宝贵的应急资源，还可能激化矛盾，甚至造成大规模恐慌。社会稳定系统对风险也有其“自组织、自适应性”的能力，因此制定风险分类标准，探寻有的放矢地响应方式；明确风险阈值，适度响应；分析可控性、可挽救度、事件演化趋势等的定量标准，适时终止响应等相关机制有待完善。

第三，新兴风险关注度较低。现代社会矛盾积聚、风险丛生，极具复杂性、扩散性的新型社会风险广泛存在于恐怖袭击、经济金融、网络病毒、新型传染病、化学物种、生态环境等领域中。风险评估多基于截面数据开展研究，少有审视其时空演变规律。自然环境与社会环境的变迁，自然致灾因子、技术致灾因子、人为致灾因子的复杂互动作用将涌现各类未知风险，与已有的不确定风险相比，不但其发生概率不明，甚至无法判断其影响，如SARS、COVID-19都是历史上从未出现过的，识别与评估手段将不再适用，这也给风险治理提供了新的课题。应对传统风险强调正确地做事，面对新兴风险和未知风险，更需要做正确的事。

第四，基于城市韧性与城市可持续集成的承载能力的提升。一直以来，城市韧性与可持续是两个相对孤立的独立领域。可持续更多侧重各子系统之间协同一体化和共同进化的积极过程，通过研究利用保护资源、维持生态平衡，以促进社会经济均衡、取得综合环境效益，减少对生物圈的破坏与影响。韧性在城市系统内外部因素的共同作用下，通过监测、促进、维持、恢复手段，以实现生态系统服务与人类福祉间的良性虚拟循环，关注城市系统面对危机时的鲁莽性、冗余性、灵活性、智慧性、适应性、集成性和包容性。2012年，超级风暴“桑迪”袭击了纽约市和新泽西州的海岸线，近9万幢建筑被淹没。一个大型的技术基础设施“海门”被提议用于防御风暴潮和洪水。该提案如果得到实施，将产生严重的生态负面影响，并将产生不可持续的长期维护成本，是典型的有韧性但不可持续的项目。因此，韧性与可持续的集成将被提上议事日程。一方面，两者集成有助于实现韧性的纵向拓展。城市的可持续更多关注事前的前摄性准备，无论多么周全的方案总会有意料之外，需要在线反应，而韧性所蕴含的稳定性、弹性、恢复力将是必要的在线反应条件。因此，城市安全不能是单一韧性强调的被动问题导向，或者单一可持续强调的主动目标导向，只有两者有机衔接才能够更好地保障城市系统安全。另一方面，两者集成有助于实现韧性的横向拓展。影响韧性的因素包括生态、社会、经济、人文、制度、设施等，而目前韧性研究更多关注设施的“硬韧性”，对人文相关的软韧性、组织韧性认识不足，人群活动及社会心态是社会风险的重要致灾因素，同时以社区、城市为单位的群体也是风险的重要承灾体。因而对社会的“软韧性”开展研究就显得尤为必要且迫切，同时可持续关注生态、经济、社会，甚至弱势群体间的互动关系，实现“硬韧性”与“软韧性”的衔接。

综上，我国正处于社会转型发展的关键时期，各类社会矛盾与利益纠葛正在酝酿与演化，规避风险是人类与生俱来的天性。风险的科学评估与有效防控既是未来理论研究的焦点，更是社会治理实践的主阵地。对风险的科学评估与有效防控有赖于政府部门数据的全面互联互通。独立的风险评估机构，规范化的社会稳定评估流程，畅通的社会风险沟通渠道及公众参与路径，明确的风险问责机制等举措，将风险防控融入政府行政决策及执行的过程，全面提升了政府决策的科学化、民主化和法制化。