德国公民保护风险评估概述

此处着重介绍德国公民保护风险评估产生的背景、评估方法的由来、评估机构组成等内容。

3.1.1　强化风险管理职能化、风险评估的背景

近20年来，特别是自美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，政府应急管理工作正朝着更加突出预防和准备的方向发展，各国更加重视突发事件的专业和精度管理，不断优化和完善应急管理的制度设计，加快推进应急管理的“体系能力”建设，努力提升应急管理的效率和效能。一些大国将应急管理工作纳入国家的整体安全战略和框架中，致力于构建统一领导、权威高效、平战结合的应急管理组织体系。与此同时，应急管理领域日趋显著的趋势之一是更加强调风险管理的职能化。加强突发事件的风险管理逐步发展为各国应急管理机构的重要职责。在此过程中，风险评估作为风险管理过程中的核心和关键，受到了全球范围内的广泛关注。通过科学的风险分析与评估，可以为应急管理工作提供前瞻性、基础性和战略性的支撑，有助于确立政府应急管理工作的重点和难点，确保将有限的公共资源投入到更紧迫、更急需的地方和领域。目前，英国内阁国民紧急事务秘书处制定了“国家风险评估（NRA）”工作规程，通过确定5年期内的风险和绘制约80个危害和威胁的风险矩阵，用以提升政府部门决策能力，完善应急准备和规划。2008年，美国国土安全部成立了风险管理与分析办公室（RMA），该部门下设风险治理和支持处、风险分析处等部门。2011年11月，风险管理和分析办公室开始应用国家战略风险评估工具进行国家战略风险评估，开发了自然、技术事故、反人类行为引发的重特大突发事件的专用风险分析表和工具，这对于推动美国风险管理的优化发展，提高风险评估的科学性和可靠性具有至关重要的作用。

在风险评估日益成为全球各国政府应急管理工作重点的大背景下，德国也紧跟时代和国际步伐，将风险评估置于德国公民保护和风险管理中重要的战略地位。2009年，德国联邦政府专门成立了“联邦风险分析与公民保护”指导委员会，包括内政部、环境部、卫生部、交通部、经济与技术部等与公共安全相关的所有联邦部门都是该委员会的主要成员单位，该委员会由联邦内政部部长牵头负责。2010年9月，德国联邦公民保护与灾难救助局发布了《公民保护中风险分析的方法》，用以指导联邦、州、县等有效开展风险分析工作。自2010年起，联邦内政部每年都要向德国联邦议院报告风险分析和评估的结果，这为风险应对和消减措施及方案的制定提供了重要的参照和依据，对于保护公民生命财产安全、保障公民生产生活、维护社会秩序稳定发挥了重要的推动作用。

3.1.2　德国公民保护风险评估方法的历史由来

进入21世纪以来，面对日趋严峻的风险形势，德国政府于2002年颁布了《德国公民保护新战略》，明确强调“一种先进的、保护社会免受危险的理念的出发点就是风险分析”，该文件也成为德国公民保护的新战略框架，它在指导德国公民保护、强化应急准备工作、推动风险管理职能化以及促进联邦政府和州政府之间的协调与合作等方面发挥了关键作用。在《德国公民保护新战略》出台后的两三年间，德国各联邦政府和地方政府在强化公民保护方面均做出了不懈的努力，组织相关应急管理部门按照统一的标准和结构，依据地区实际情况编制了相关风险预测报告，明确列出了所有可能由自然因素、人为因素和技术因素导致的大规模的、长期的灾害给社会和公民安全带来的危害，并对具体的危害程度进行了说明和描述。对于一些地域界限模糊的风险，当灾害发生时，联邦政府可以为各州提供针对性的、专业的风险预测、分析和评估指导。在对16个州政府提供的风险预测报告进行评估的基础上，2005年，德国联邦政府制定了《国家风险预测手册》。该手册几乎收集了在国家安全、社会、经济和环境等方面可能存在的潜在风险和危害程度等相关信息，是德国联邦政府和地方政府开展公民保护和风险评估工作的重要依据。

德国联邦政府认为，风险分析和评估是制定公共政策的重要基石，可以为公民保护和风险应对工作指明重点和方向，有助于提升风险应对效率，减少风险对于人类生产生活的危害以及维护社会平稳有序发展。2006年9月，联邦公民保护与灾难救助局接受联邦政府委托，本着低投入、重实效、易应用的原则，着力开发一种德国公民保护的风险评估工具。2008年，对《民事保护法》进行修订，修订后的方案更加凸显了风险分析和评估的重要地位。2009年9月，《德国公民保护和灾难救助法》（ZSKG）修订完成，其中，第18条第1款明确规定，在与各州的共同努力下，联邦为公民保护共同完成全国范围内的风险分析；第18条第1款规定：自2010年起，联邦内政每年都将向德国联邦议院报告风险分析结果。以《德国公民保护新战略》为指导性文件，联邦公民保护与灾难救助局编写了《公民保护中的风险分析方法》手册，并于2010年3月在各联邦州得到应用和推广。2010年9月，在各州的共同参与下，联邦公民保护与灾难救助局对该手册进行了修订。至此，德国公民保护和风险分析与评估的方法体系框架已然构建完成，并在广泛的应用和丰富的实践中不断得到优化和完善。(www.xing528.com)

3.1.3　德国公民保护风险评估机构

长久以来，德国突发事件风险管理的主责机构是德国内政部，内政部是德国联邦层面上历史最为悠久的重要部委之一。2004年5月，联邦公民保护与灾难救助局正式成立，隶属于联邦内政部，其主要职能包括：①处理联邦政府有关民事保护的事项；②监测和处置全国范围内的潜在风险，并为州政府和县乡的风险评估工作提供有力支持；③为联邦政府和各联邦州的风险应对和应急管理提供援助；④基于各州的风险预测报告和相关灾情信息，为相关行政机关、组织和民众提供专业的咨询服务；⑤保护联邦范围内的关键基础设施等。在德国风险管理体系中，联邦公民保护与灾难救助局承担起了联邦层面突发事件风险管理的总体设计角色，在提供风险分析方法、保障和提升风险管理效能方面发挥着积极的影响。

为了强化公民保护、推动风险分析和评估工作切实贯彻落实，德国联邦政府专门成立了联邦风险分析与公民保护指导委员会。该指导委员会几乎囊括了所有与公共安全相关的联邦部门，如联邦内政部、联邦卫生部、联邦交通、建筑和城市发展部、联邦环境、自然保护和核安全部、国防部、联邦财务部、联邦劳动和社会事务部等。联邦风险分析与公民保护指导委员会的主要职能包括：①构建风险分析和评估框架；②科学选取需进行分析和评估的风险对象；③组建工作组（工作组的主要任务见图3-4），协调各业务机构共同开展风险分析工作；④向工作组发布委托工作任务；⑤评估工作组的成果等。

德国公民保护风险分析与评估方法以定量为导向，基本遵循了欧盟风险管理的路径。在此背景下，为了平稳高效地推进全国范围内的风险分析和评估工作，需要更多具备不同学科背景和专业技能的人才的广泛参与。为此，德国专门组建了规模庞大的制度化的联邦机构风险分析与评估网络，由联邦公民保护与灾难救助局、联邦风险分析与公民保护指导委员会各成员机构、联邦风险分析与公民保护工作组专业机构代表等组成，还包括了诸如欧盟委员会联合研究中心、波鸿鲁尔大学、苏黎世联邦理工学院等科学研究机构。基于该网络，可以实现所有信息、数据和智慧的紧密联系以及不同专业领域的认知的有机整合，为德国公民保护与风险分析和评估工作的有效开展提供了极大的便捷与保障。

图3-4　联邦风险分析与公民保护工作组的主要任务与职能图