文化产业与负面清单政策的关联

2013年9月30日，上海自贸区公布了负面清单，包括国民经济所有18个经济行业门类，涉及89个大类、419个中类和1 069个小类，编制特别管理措施共190项。负面清单管理模式是此次中国(上海)自由贸易试验区的关键内容。以后，在这个清单之外的领域，外商投资项目核准将改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外)。负面清单管理模式自上海自贸区挂牌以来运行平稳。在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(简称《总体方案》)所列的9项主要任务和措施当中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三。《总体方案》强调：“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制定试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。”

对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外)，由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。在上海自贸区实行负面清单管理模式之前，我国一直实行《外商投资产业指导目录》模式，在这种模式当中所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。而负面清单则是给予受限的商业活动和不开放的行业列一个清单，明确告诉对方禁止和限制外商活动的，即法无禁止皆可为。综上所述，上海自贸区实行负面清单管理模式是未来我国发展开放模式的一个重要探索，将为我国未来经济管理与发展提供重要经验，并成为经济体制改革局部探索的先导。而文化产业的发展也正在受到越来越多的关注。上海自贸区负面清单管理模式对文化产业集聚和竞争力的影响则是十分关键又亟待探索与研究的重要课题。

所谓的负面清单，是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施，均以清单方式列明，这样的清单即为负面清单。实际上，负面清单体现的是一种“法无禁止即可为”的理念。负面清单管理模式体现我国的对外开放发展到了一定程度。但从负面清单的内容上来看，我国一些学者认为其以2011年《行业指导目录》为依据，涵盖行业范围过大，仍有减负的空间。从某种意义上讲，负面清单反映了东道国在监管市场经济条件下所有主体能否依法经营的能力。因此，上海自贸区实行负面清单的开放模式，实质上是在倒逼我国行政能力的提升。

上海自贸区的负面清单不断变化，与之前2013年颁布的相比，2014版、2015版都有不同程度的缩短，其中，文化产业相关的变化具体如表1所示。

表1　历年不同版本负面清单中文化产业相关条目比较

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从国内外的文化产业的发展状况看，文化产业集聚发展已经成为一种比较普遍的现象。在我国，文化产业的发展主要集中分布在如北京、上海、广东等经济发达地区。事实上，文化产业的集聚发展又与文化市场的管制制度、无障碍流通与开放的文化市场体系有关。上海文化产业集聚程度相对较高，又处在上海自贸区的新型管理模式发展探索的这一背景，同时又作为重要港口和金融中心，承担着连接海外与内地的文化产业联动发展的重要任务。从负面清单的管理模式入手，探讨文化产业在这一管理模式下的发展前景具有重要意义。中国文化产业依托上海自贸区进行发展，是我国对外开放发展的必然选择，同时也是经济结构转型升级的必然选择。首先，外资要“引进来”，上海自贸区负面清单为文化投资制度提供了新的机遇；其次，中资要“走出去”，文化企业依托上海自贸区走向国际市场，参与国际竞争。然而，我们应当注意到，上海自贸区的负面清单以2011年行业指导目录为依据并有所补充，相对于学界期待而言，仍有简化减负放权的空间。上海自贸区的文化产业对外开放程度较高，其重要程度不言而喻。在自贸区挂牌前后，由百视通与微软合资的上海百家合信息技术发展有限公司、中国图书进出口上海公司浦东分公司、上海华谊兄弟文化艺术投资管理有限公司、佳士得(上海)外高桥有限公司等都已经或将要陆续进驻。自贸区总体方案已经明确加快了对外文化贸易基地建设，并在试验区内取消了外资演出经纪机构的股比限制。自贸区一系列相应的文化产业改革措施将有助于上海文化产业的快速发展。同时我们也要看到，传统的出版行业、文物拍卖投资、网络游戏运用、投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构等相关内容也出现在负面清单的内容当中。由于文化产业涉及意识形态，因此政府在相关方面的对外开放管理政策持有谨慎态度也是可以理解的。