上海市耕地占补平衡管理现状分析

为了确保耕地数量不减少，上海市一直以来很重视耕地占补平衡工作。根据《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号）、《国土资源部关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》（国土资发（2008）288号）精神，上海市发布了一系列与耕地占补平衡有关的政策文件。

2009年发布《关于做好土地整理复垦开发相关事项的通知》（沪规土资综〔2009〕861号）在形成占补平衡指标的口径上指出：养殖水面（不含K类）可以作为耕地后备资源，通过实施整理复垦形成耕地，可用于耕地占补平衡。对因农业结构调整、生态退耕等将耕地调整为园地、林地、其他农用地等地类的，此范围内实施土地整理复垦不确认新增耕地，不能用于耕地占补平衡。为严格控制侵占园地、林地进行整理复垦，此类项目仍不确认置换指标，不能用于耕地占补平衡。对历史违法用地拆除并实施整理复垦的，不确认新增耕地，不能用于占补平衡。乡镇申报的整理复垦开发范围应符合土地利用总体规划，与近期建设规划充分衔接，原则上不应在近期建设范围内实施整理复垦。

《关于做好耕地占补平衡信息报备工作的通知》（沪规土资综〔2010〕571号）指出各区县规土部门要进一步明确承担耕地占补平衡信息报备工作的科室（单位），落实具体责任人和承办人。各区（县）规土局须在每季度次月5日前上报当年累计到本季度审批通过建设用地项目和补充耕地项目（预）挂钩情况。涉及占用耕地并由区县落实占补平衡的项目，区（县）应在送市规划国土资源局受理农转用征地审查之前完成报备系统中建设项目和补充耕地项目预挂钩操作；并在建设用地批准后10个工作日内完成正式挂钩核销补充耕地指标的操作。(www.xing528.com)

上海市现行耕地占补平衡管理主要依托土地行政审批平台，以占补平衡指标为核心，结合土地整理复垦审批和农转用审批环节进行实施运行。凡涉及新增耕地的土地整理复垦、土地整治、城乡建设用地增减挂钩和滩涂开发围垦等项目均需经土地整理复垦审批流程。占补平衡指标通过数字指标库的形式存在，按市-区（县）两级分层管理，即包括市统筹占补平衡指标和区（县）占补平衡指标，其中市统筹占补平衡指标原则上仅用于国家、市重大工程项目和民生项目等，可进行挂账处理，最终由市层面通过沿海滩涂开发的方式进行补充平衡；区（县）占补平衡指标仅限本区域范围内使用，且不得挂账，并在自身区域范围内进行补充平衡。农转用审批就是指农用地转为建设用地的审批权限和审批程序，按照国家相关规定，一般农转用审批权限为省级人民政府，上海市为推进国土资源行政管理创新，从2012年1月起，委托区县办理农转用审批，缺少占补平衡指标的区（县），若建设项目涉及占用耕地的，则无法通过农转用审批。上海市耕地占补平衡管理机制基本框架如图8-8所示。

图8-8　上海市耕地占补平衡管理机制框架