上海市生态用地空间布局与保护导向

生态用地（包含耕地）的一体化空间布局是在生态功能区划的基础上，将绿地、耕地、林地和湿地等生态元素进行融合和连接，形成以自然保护为主要目标，满足多种社会、文化和经济功能，多尺度、功能复合的城乡一体化绿色生态网络体系。可见，生态空间体系所对应的用地类型比耕地和城市绿地所涵盖的范围都要更广。包括城市建设用地中的城市绿地和其他具有生态、景观或游憩价值的开敞空间如公园等，以及建设用地之外的农地、林地、湿地、山体、水面等。在城市环境日益恶化的今天，城市生态网络空间体系更能体现城市与其周围的耕地和自然环境唇齿相依的整体关系。

上海市生态用地（含耕地）一体化空间布局的具体目标有：①发挥应急生产功能，提供城市生活的应急农产品需求保障的作用；②修复生态空间，确保生态安全，恢复生物多样性；③明确城市边界，强化控制手段，优化空间结构；④提升宜居环境，维持平衡碳氧，降低热岛效应；⑤推进城乡统筹，满足功能需求。

根据生态用地（含耕地）一体化空间布局目标，基于利于实施和管控的目的对农用地区域和基本生态空间进行系统分类，将生态空间分为五种类型，分别是生态保育型、农林生产型、空间引导型、休闲游憩型和应急生产型。

生态保育型指生态空间内以生态环境保育为主的区域，主要分布在水源保护区、淀山湖和佘山地区、自然保护区和水库附近等。农林生产型指生态空间内农用地集中连片、以农副产品生产和农民生活为主，兼顾景观游憩和生态服务功能的区域。空间引导型指生态空间内为防止城市蔓延式发展，隔离工业区、道路和生活区而划定的区域，如工业防护绿地、外环绿带、近郊绿环和部分间隔带（主要是河道、道路两侧的间隔带）等。休闲游憩型指生态空间内以休闲游憩为主要功能的区域，现状建设用地比例高、用地类型复杂、规划建设活动较多，是未来政策聚焦的重点区域。应急生产型主要指基本农田集中区，以分布集中度较高的优质基本农田为主，是需要重点保护和建设的区域，起到城市应急生产和保障功能。

通过与土地利用现状数据进行叠加分析的结果显示，各类型生态空间总面积和生态用地比例中：生态保育型生态空间面积最小仅有227 km2；应急生产型生态空间，也就是基本农田集中区面积最大1 800 km2，起到粮食生产保障作用，同时起到生态作用；其次为农林生产型生态空间面积达872 km2，空间引导型和休闲游憩型生态空间总面积均在400 km2以上。应急生产型、农林生产型和休闲游憩型生态空间内农用地比例较高，空间引导型生态空间内绿地比例最高达到7%，空间引导型和休闲游憩型生态空间内生态用地比例较低。

图7-11　基本生态空间功能分区图

此外，根据生态用地类型不同，上海市还初步拟定了差别化的保护导向措施。

1.生态保育型

严格项目准入制度。该区域用地以生态环境保护为主导用途，严格控制新增城镇建设用地及其他各类建设活动，严格禁止工业和高污染类用地进入，原则上不允许新建工业、仓储、商业、居住等经营性项目。土地利用需符合经批准的相关规划，影响生态环境安全的土地应调整为适宜用途，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。在必要的情况下，仅允许下列四类用地进入：重大的道路交通设施；必要的市政公用设施；必要的旅游基础设施和核心游赏景观设施；必要的特殊用途设施。

该区域还要积极实施生态修复和生态环境治理项目（如水环境治理、湿地恢复、外来种控制等），但要尽量减少对生态系统的干扰。

2.农林生产型

维护基本农田制度。该区域在限制新增建设用地的前提下，允许进行能源、环保、交通、水利、军事等基础设施建设及农民建房；内部现有非农业建设用地和其他零星农用地应优先整治为耕地，逐步补划为基本农田；严格禁止占用内部基本农田，确需占用的应扣除相应机动额度。(www.xing528.com)

积极推进生态产业。逐步引导不符合产业导向和环保要求的工业用地退出，鼓励发展生态农业、观光农业、生态旅游业等无污染、对生态环境无影响且能提高生态系统服务价值的产业，以农业、生态、旅游作为村庄发展的主导产业。

打造锦绣江南景观。鼓励开展城乡建设用地增减挂钩和土地整治活动，引导农村居民点归并集中，控制居民点无序蔓延；对于历史文化名镇、古村落要加强基础设施建设和景观规划，改善农村生态环境，逐步恢复历史文化风貌和人文景观。通过发展生态农业、生态林业、打造美好的农村景观，实现多重生态经济价值的叠加。

3.空间引导型

控制内部建设活动，以种林和绿化为主。该区域可以大力发展工业仓储生态防护和绿色景观建设，加强主干道防护林地建设。允许一定的必要配套建筑设施建设；鼓励种植生态林和果林，提高绿化带的景观价值和经济价值。

工业用地逐步退出。近期需要逐步搬迁污染型工业，并对原有工业进行技术改造，实施清洁生产和循环经济。远期可以考虑将工业企业逐步退出，将工矿仓储用地转变为更加生态友好的用地类型。

4.休闲游憩型

严格项目准入，禁止工业用地进入。该区域原有工业用地应逐步退出或转型。在保证开敞连通的前提下，可在生态网络空间内开展相应公共服务设施和管理配套设施建设。

实行多元经营模式。该区域在符合相关专项规划的前提下，按照建设用地减量化原则，通过城乡建设用地增减挂钩等手段，布置度假村、文化体育设施、郊野公园等供群众旅游休闲的公共设施项目；在符合相关规定的前提下，集体建设用地也可用于生态友好型经营性项目。

5.应急生产型

严格项目准入制度。该区域用地以应急农产品生产为主导用途，应落实基本农田保护区相关管控政策，尽量促进基本农田集中连片和质量提高。严格控制新增城镇建设用地及其他各类建设活动，严格禁止工业仓储、商业、居住等建设项目。土地利用需符合经批准的相关规划，影响农业生产和生态安全的土地应调整为适宜用途，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。在必要的情况下，仅允许下列三类用地进入：重大的道路交通设施；必要的市政公用设施；必要的特殊用途设施。

该区域要建立基本农田保护管理台账和保护标识，强化基本农田质量动态监测，实现基本农田常态跟踪管理，鼓励通过土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等手段促进基本农田集中连片和质量提高。