上海市多功能基本农田规划的原则和思路

1.规划原则

（1）确保数量、提升质量原则

“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策，进行基本农田规划并划定基本农田保护区首要任务仍是保护耕地资源，满足人口高峰对粮食的需求。因此应优先将已建成的设施粮田、设施菜田等高标准农田，有良好水利与水土保持设施的高等别耕地划入基本农田，并确保划定数量不低于各区县基本农田中的现状耕地数量，同时积极开展基本农田内的土地整治和高标准基本农田建设，不断提升基本农田质量。

（2）符合规划、统筹协调原则

基本农田规划必须符合上位土地利用总体规划，充分考虑土地利用现状情况，尽量保持土地利用结构与布局的相对稳定性，在充分考虑基本农田所具有的生态服务、应急农产品生产和建设用地隔离等功能和用途的基础上，对区域内的各类用地进行综合协调和统筹安排，正确处理好吃饭与建设的关系，协调城市对生态安全、经济安全和生产安全的不同要求，使非农业建设用地与农业用地得到合理配置，形成最佳的社会经济效益。统筹兼顾基本农田布局与数量，和农用地数量质量、设施粮田菜田、城市建设协调一致，形成科学合理的基本农田规划方案。

（3）应保尽保、集中布局原则(www.xing528.com)

充分衔接农业布局规划，优先将布局集中连片的耕地划入永久基本农田，保证划定后不改变土地用途和种植类型；由近及远、应保尽保，将城镇、村庄周边，铁路公路等交通沿线的优质耕地优先划入基本农田，基本农田已经划定的，城市建设必须跳出去，搞串联式、组团式、卫星城式发展。

2.规划思路

传统的基本农田规划通过评价区域内农用地（主要是耕地）的粮食生产能力与该区域的粮食需求之间的供需关系，计算出该区域基本农田保护的数量，再通过逐级指标分解，落实到空间位置上。

目前，基本农田（耕地）具有的多种功能已经得到普遍认可，也越来越受到重视。但现实生活中，基本农田（耕地）多种功能通常是重叠在一起的。像经济功能和社会保障功能可以归结为生产功能的衍生作用，文化教育娱乐功能可以归纳为生态功能的衍生作用。因此，对于经济高速发展、非农产业有明显优势的大都市，更要突出生态功能的优先性、生产功能的部分可替代性、隔离功能的重要性。但由于基本农田利用和保护中存在多种不同利益主体，他们追求基本农田功能的侧重点不同，同一时期和空间的特定基本农田的三种功能间存在一定的冲突。如北京、上海等，由于长期以来早已形成的粮食供给能力远小于需求能力的历史现状，基本农田为城市提供农产品的经济功能大部分已由外地农区来替代。加之农用地的直接经济产出要比转移到二、三产业利用低几倍甚至几十倍，建设用地转化为耕地的压力巨大。此外，大都市基本农田还要承担更多的生态平衡功能。这些都致使大都市目前普遍面临以粮食供给能力为核心的基本农田保护政策的严重失效。

在规划思路上，为了与大都市多功能基本农田（耕地）多功能要求相对应，就必须放弃以粮食供需能力预测为依据的传统思路，综合考虑以大都市生态安全用地预测为依据的思路。具体来说，一要根据对大都市不同生态安全情景下生态用地空间分析，将具有重要作用的生态用地中的部分地类规划为基本农田，起到保障城市土地生态功能的作用；二要根据对城市建设用地（基础设施用地、城镇用地、工矿用地）的隔离需求分析，将蔓延程度严重的城市建设用地周围规划为基本农田，起到隔离和控制城市建设用地无序蔓延的作用；三要通过将城市土地质量高等别的农地规划为基本农田保护区，起到保障城市应急农产品生产功能的作用。