完善创新耕地保护制度体系

（1）制定具有城市特色的耕地保护政策和规章制度

耕地的保护不仅与一个城市宏观经济，与城市化、工业化、环境保护等问题息息相关，还和整个国家的农村集体土地产权制度、农村社会保障体系、生态环境保护、公众参与、相关法律和监督体系具有密切联系。所以，特大型城市应在国家《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》以及相关法律体系的框架下，结合地方实际，健全耕地保护的地方性法规规章，完善适合于当地政府一系列不同层次、相互协调的耕地保护政策和配套保障体系，并增强耕地保护政策体系与其他政策的协调性。

根据对耕地保护理论基础和国外耕地保护经验分析，清晰的产权制度是耕地保护取得更好效果的必要前提，可转移的产权制度可以提高耕地利用效率。特大型城市政府还可以在国家宪法和法律框架下细化农民集体对耕地的产权，包括使用权、收益权和处置权等。探索和创新在一定条件下的耕地权利转移制度，不同区域和地块耕地保护指标的交易制度，从而更好地协调耕地保护和经济社会发展、生态保护之间的利益平衡关系。通过完整而清晰地耕地产权改革，来建立政府、集体和农民共同保护耕地的体系，提高耕地保护的效果。

此外，可以将耕地保护工作中重复出现的管理工作和处理办法制订成标准，纳入规章制度，使耕地保护管理业务标准化。通过进一步的研究分析，使耕地保护业务工作过程合理化，并固定下来，用图表、文字表示出来，使耕地保护管理流程程序化。这样耕地保护工作将更加条理和规范，也避免了职责不清、相互脱节和相互推诿。

（2）建立耕地保护的经济激励机制

我国耕地保护的主要责任主体虽然是政府，但耕地保护项目既不能为地方官员带来政绩，还可能因为减少建设用地而影响地方财政的收入。所以，作为耕地保护具体实施主体的地方政府却因为事权过多，在耕地保护这种效益不高的项目上相对财政紧张。各特大型城市的政府在耕地保护方面采取的也通常是被动执行的态度。与此同时，与耕地保护有更加直接联系的农民，随着工业化和市场经济体制的进一步深化，也不愿意保持比较效益不高的耕地，反而更倾向于通过耕地的被征用换取相对高额的补偿金。因此，从特大型城市的政府到个人在一定程度上都对耕地保护工作缺乏动力，要鼓励全社会共同参与耕地保护，势必要有一套完善且有效的奖惩机制。(www.xing528.com)

从国际上耕地保护与管理的实践看，保护耕地是国家出于保障粮食安全和生态安全的战略行为，理应由国家承担保护耕地的必要成本；实现均衡发展是国家的基本责任，理应给予保护耕地任务重的地区必要的财政支持；农民是耕地最直接的使用者和耕地保护的主体，理应获得耕地保护与农业生产合理的收益和机会成本。

特大型城市首先可以加大对保护耕地，特别是基本农田保护地区的补贴力度，核减耕地保护不力地区的财政预算分配。让守耕地红线者受益，越耕地红线者受罚。其次，提高非农业建设占用耕地特别是基本农田单位和个人的违规和经济成本。严格地限制非农建设占用可耕地资源，并加大制度的执行和监督力度，对耕地保护不力的单位和个人进行严厉的问责整改。再次，增加新增建设占用耕地使用费和耕地开垦费标准，严格执行新增建设用地土地有偿使用费、出让土地纯收益用于农业土地开发的比例，做到耕地开垦费全部用于开垦新的耕地，确保补充耕地质量。为了支持和鼓励社会投资土地开发整理和复垦，可以按照“谁开发，谁受益”的原则，努力实现项目投资主体多元化，形成以政府投资为主、社会投资为辅，产业化经营的良好局面，做到以质量提高促耕地保护。

还可以引入国家和集体、农户的合作模式，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设，实行“民办公助、以补代投、以补促建”，将高标准基本农田建设项目直接交给农村集体经济组织实施，让农民“用国家的钱，整自己的地”。探索将基本农田保护责任书与有效的补偿和激励制度结合的形式，在明确农户承包基本农田的位置和面积，落实保护责任同时，各级地方财政还可以建立耕地保护和养地基金，每年再给予承包基本农田，参与耕地保护或耕地质量提高的先进个人或农户一定的物质奖励和资金补助，激励广大农户保护基本农田的积极性和自觉性。

在政府机关内部设置“耕地保护的奖励制度”对于耕地保护工作质量的提高和促进也具有重要作用。通过对耕地保护工作做得好的部门和个人给予表彰奖励，不断规范耕地保护的工作质量，推动耕地保护工作的不断改进，从而形成一个持续性的良性循环。