农地保护法律体系：日本的完美样本

日本十分重视农地的法律保护，从明治政府时期就开始制定严格的法律条款保护农地和耕地，已经制定颁布的法律达130多部，形成了完整的法律体系。同时，日本也建立了健全的土地规划实施保障措施和监督机制，努力建立耕地保护的长效机制，并将耕地保护、农业发展和城市化有机结合起来。其中涵盖了包括《土地改良法》《农地法》《农业振兴地域法》《农业经营基础强化促进法》等在内的与农地相关的法律制度，这些法律大都随经济社会发展几经修正，逐渐形成了以严厉管制为中心的农地制度体系。

1949年，日本制定了《土地改良法》，该法是一项综合性的制度，内容包括农地管制、不同类型土地之间的交换制度等。主要规定：个人或团体均可申请参加土地改良，主要围绕耕地设施、排水设施、整理地块、开垦耕地、填海开垦、修复受灾的耕地或设施，以及其他为保护耕地所需要的改良。此后，《土地改良法》先后又被修改了11次。

为了改革土地地主所有制，日本政府通过强制手段从地主手里买取土地，并将其廉价卖给佃农。并在1952年制定了以保护自耕农为主的《农地法》，确立了土地的农民所有制，认为只有耕作者拥有土地，才能提高农地生产力。其重要思想包括：一是农地权利移动的许可制；二是农地转为非农用地的许可制；三是租赁合同解约的限制；四是租种地的所有面积限制。即为保证农业生产，设定良田保护区，严格管制农地向非农业流转，并限制农地交易。但由于城市化的压力，1959年日本农林省颁布了“允许农地转用基准”，承认了农地转用从国民经济发展上是不得已的事，农地政策从原来的限制农地转用变为确保优良农地。但明确规定农地转为非农地要取得各级政府主管领导的许可，否则视为违法。1962年又修改了《农地法》以进一步完善农民所有制，增加了“农业生产法人”和“农地信托事业”两项款目。作为日本农地制度主干的《农地法》，把战前、战中和战后这一历史阶段中所形成的农地立法汇集在一起，使之成为一个法律体系。随后，2000年在修改的《农地法》中，对土地权利转移和用途管制涉及的土地面积作出了弹性规定，排除以保存资产和投机为目的的农地转移，以及不从事农业生产的个人或团体转移农地的可能。2009年，为了推进耕地的集约利用，日本进一步放宽了对耕地流转的要求，《农地法》进一步修改，对于非农业生产法人参与农业生产，实行“原则自由化”，只要满足一定条件就可以在日本任何地方租赁农地，进行农业生产，对非农业生产法人敞开了农地流转之门。但是，此次修改放开的只是农地的租赁权，而所有权制度并没有改变，仍然是只有农户或农业生产法人才可以对农地持所有权。

《农地法》制定后的10年时间里，日本非农产业快速发展，农村劳动力大量向非农转移。与此同时，农业内部、农业收入与非农收入之间差距加大，兼业趋势明显，农民无心务农。为了消除农业与非农业之间的收入差距，提高农民收入水平，日本政府于1961年制定了《农业基本法》，该项法律出台将政府农业政策的基本目标确定为提高农业生产力和提高农业从业人员的收入水平。并通过农户间农地所有权的转移，使从事非农职业农户的土地向专业农户集中，促进“自立经营农户”的育成，提高农业生产率。

随着日本经济的快速发展，农业收入与非农收入的差距越来越明显，农民弃地现象频发。日本政府认为有必要明确在农村的土地利用划分，在其他用途的土地进行调整的同时要确保与维持足够的农地，要考虑如何保护和振兴农业地带。在此背景下，日本政府于1969年推出《农业振兴区域建设法》（简称《农振法》），该项法律的制定实施目的就是通过明确农村土地利用划分，保持足够的农地不受工业化和城镇化的侵蚀，使非农用户的土地集中到农户手中，使土地资源得到优化配置，提高农业生产率，这是一种耕地经营权的转移。1999年，该法进一步修改，增设农地变更的基本标准，再次明确保护农地的基本目标。(www.xing528.com)

1980年日本政府又制定《农地利用增进法》，鼓励农民之间相互合作利用土地，扩大经营规模，对农业经营者给予税收和融资优惠，并提供经营管理培训和进修机会等。该法的制定，使得日本的农地制度迎来了管制和促进流转这两种制度并存的新时代。1992年《农地利用增进法》更名为《农业经营基础强化促进法》，该法将已经制度化了的、为了农地的流动或增进利用的一切手段都包括在内，主要希望保持优质农地用于生产，促进农地改良和经营规模的扩大，提高农地利用效率，排除耕种以外目的获取农地的权利，使得日本农地制度开始向强化农业经营基础的制度进行转换。

自从1972年联合国环境会议指出环境可持续发展以来，日本开始重视农业和环境的关系，并于1992年制定了《新的粮食、农业及农村政策》，首次提出环保型农业，其基本观点是通过适当的农业生产活动，保全国土的环境，包括推动维持地力和未利用有机物资源的再利用，增进农业农村的国土和环保技能，引进土地改良新方法，兼顾农地、水道等的生态环境。此后，1999年日本颁布的《食物、农业、农村基本法》再次指出农业的可持续发展不仅仅是指如何保持和利用农业的自然循环作用，而且还包括耕地和人力资源的合理利用，还包括了如何形成合理的经营体制这类问题，对旧《农业基本法》体制下耕地被过多占用或弃耕，农业生产后继乏人等棘手问题提出了解决对策。

值得注意的是，日本现行的这些制度不仅在确保和改良优质农地，而且在扩大经营规模的农地流转及促进农地的有效利用和农业可持续发展方面，都发挥着重要的作用。