美国农地产权管理探析

农地的产权管理是指通过产权束的分割和约束保护耕地。在美国，土地私有制是基本特征，但美国仍然有一部分土地为公有土地，用于公共用途，主要为国家公园、未利用土地、生态保护区、公共设施及公益事业用地及私人无法利用土地。政府通过对私有产权的保护和他项权利的设定保护了农地不得被随意占用。其中，包括土地征用权政策（Eminent Domain）、购买开发权利即保护地役权（Purchase of Development Rights／Conservation Easements，PDRS）制度、可交易开发权（Transferable Development Rights，TDRS）制度等。

美国的土地开发权是政府在对土地使用进行控制的过程中引入的一个政策工具，简单地说就是指土地改变其用途的权利。土地开发权制度认为一个土地所有者对拥有的开发权可以做出如下决策：①出售土地和开发权；②出售土地保留开发权；③保留土地出售开发权；④保留土地和开发权；⑤利用土地或者土地开发权，或者用这两种权利交换相等价值的其他财产。从制度设计来看，土地开发权是对土地住宅和商品建筑开发的一种地役权的规范行为，因为土地的自由开发会对他人的地役权造成影响。

1.土地征收

美国的土地征收是指政府为了公共利益的需要，在支付公平补偿后，经过法定程序，运用公权力取得私人所有的土地及附属物的所有权以及相关权利的行为。土地征收需要具备三个条件：一是为了公共利益的需要，二是支付公平补偿，三是经过法定程序。也就是说，除非为了公共用途并给予合理补偿，私有土地不能被征收。美国的宪法和州法律都对征收作出了规定，各州的立法形式又不尽相同。有些州有单独的征地法，如伊利诺伊州有《土地强制征收法》，有些州在《民事程序法》中零散地对征地程序进行了规定。

关于公共利益的界定，美国在一些州的法律中做了列举式的规定，但更多关于公共利益的界定是通过法院对个案是否属于公共利益进行审查后认定的。在具体实施上，往往是依据有关法律，以提高公众健康、安全、社会福利等共同利益的名义和理由，来阻止耕地的非农占用。例如，政府以保护风景的美学价值、保护野生动物多样性、保护小流域的完整性等理由，征用私人土地，对耕地进行保护。与此同时，政府还给予土地所有者一定补偿，以得到他们的积极支持与配合。关于公平补偿的界定，需要通过评估，并经双方协商后认定，最终可由法院确定。伊利诺伊州州宪法第15条“征地权利”（Right of Eminent Domain）规定：根据法律规定，除非支付公平的补偿，私人财产不得因公共利益而被征收或毁坏。补偿必须依法由陪审团确定。不仅补偿价格征地实施方无权确定，对于估价时点、评估值修正等也作了具体的规定，以便于法官在判决中采用。但原土地所有者通常对征用后仍保留原用途不满或持反对意见，因为他们在土地上进行了投资，征用则会限制被征土地价格的提高。所以，如果某项行动很少或几乎不影响产权，那么可以通过区划合法地调节私人土地利用以提高公众健康、安全、社会福利。有些情况下，如政府修建道路或其他公共建筑项目需用土地，也会行使其征用的权力，这时政府会以现行市价购买农田。

2.土地开发权购买

土地开发权购买是指在土地所有人自愿参加基础上，把农地用于开发建设的权利通过不同的方式一次性转让给他人，原土地所有者对土地只拥有除用作城市建设开发权外的一切权利，该土地只能保持农业用途，但失去开发权的农地仍然可以买卖。政府买进开发权后，除非经投票表决，否则不得出售或转让。实质上是一种设定限制其用于非农业用途的他项权的方法。(www.xing528.com)

由于农地的使用价值通常低于住宅或商业用地等非农业用地的使用价值，因此往往会造成农地的所有者倾向于将现有的农地转变为非农用地。为了确保农民将他们的土地维持在农业用途，避免农地的流失，保护水资源、开阔空间和控制城市蔓延，还包括为未来发展选择进行土地储备，早期通常是地方政府对其认为需要保护的农地的开发权进行购买。这时，资金主要来源于地方税收或者地方政府发行的债券，但都必须经市民投票通过。但后来由于政府财政压力较大，出现许多第三部门（非营利的私人结构），诸如美国耕地基金和成千上万的农场协会、农地保护协会以及农地基金等，它们依靠政府资助和社会捐献的资金成为购买开发权的主体。有些地方政府还规定占用农地进行建设的开发商，必须购买相同面积农地的开发权。

无论是政府还是第三部门，开发权购买的价格都根据农地用作城市建设用途的价值与保留农业用途的价值的差额来确定。即一块宗地的价值往往被分成两个部分，一部分是作为耕地和开阔空地的价值（一般基于正常的该土地现时用途的收入），另一部分是土地未来开发权利的价值（主要依据土地被开发时正常预期的未来收入）。开发权的购买就是对土地的后一部分价值进行的购买。当然也可以由农地所有者无偿捐献。如果私人耕地拥有者将耕地开发权或农业保持权捐赠给政府或非营利组织，就可以享受不动产税收减免的优惠政策。

3.土地开发权转移

土地开发权转移是指有些地方政府（甚至可能是州政府和联邦政府）、第三部门或者土地所有者将拥有的土地开发权卖给开发商，开发商取得在城市中建设更多建筑面积的许可，即通过将城市建设和农地保护相结合，提高城市的建设密度、容积率，利用集中建设、成片开发的方式间接保护城市外围的农地。

土地开发权转让计划中包括两个区域。第一个区域是保护区，或者称之为开发权的发送区域，该区域是根据环境、生态、文化和农业发展确定的土地保护区，土地的未来发展被限制。第二个区域是接受区域，是城市发展的重要方向。开发商如果打算从事工程建设，应在接受区域内购买土地，从保护区域内土地所有者那里购买开发权。只有同时拥有土地和开发的权利，才能从事项目开发。一旦开发区的土地开发密度被转让之后，该土地将永远不能被开发。例如，根据土地利用分区，“发送区”的土地开发密度是单位土地面积可以建造6个单位的住宅单位，而“接受区”单位土地面积上可以建造8个建筑单位。实施土地开发权转让之后“发送区”单位土地面积建造零单位的建筑，而“接受区”内单位土地面积将建造14个建筑单位。该计划的运作可以实现如下两个目标：①它将开发从保护区域内转向需要对土地进行集约利用的其他区域；②保护区内的土地所有者能够出售其开发权，并因此补偿其由于对其土地使用的限制而丧失的未来收入。土地开发权转移最大的特点是一种基于自愿的、符合市场机制的土地保护模式。开发权接受区的开发商与开发权发送区的土地拥有者通过自愿或直接的方式交易土地开发权，政府不干预土地开发权交易过程。但该计划也面临一些问题。一方面，在土地开发启动十分缓慢的农村地区，开发权转让的市场价格可能低于实际的开发权价值。另一方面，哪一个农业区是保护区？哪儿的开发权可被转移，可以转移多大的密度？这些也是重要的技术问题。其好处在于政府可以通过开发权转移将土地开发引向更适合发展的地区来促进有较高农业价值的土地、环境敏感区域和有战略地位的开放空间的保护。不仅使得政府付出的农地保护成本费用降低，更重要的是可以使没有划入农业用途的土地拥有者享受城市化和工业化进程带来的土地升值。