特大型城市耕地保护的综合意义

特大型城市作为区域发展的核心城市和城市群联动的龙头城市，是某一区域内政治、经济、文化的中心城市，其经济发展和城市化进程较快，城市建设用地扩张速度也最快，在我国恰好同时也是优质耕地分布最广泛的区域。耕地产生的农产品为特大型城市带来的市场价值或许相对较少，但却提供了其他资源无法带来的巨大文化和生态价值。如乡村文化、开放空间、农业景观、净化环境等价值。

第一，自然功能，主要包括农业生产和生态服务等耕地基本功能。粮食、蔬菜、副食等农产品是人类生存所必需的刚性需求食品，耕地是最适宜生产粮食的土地资源，是不可替代且有限的。对于特大型城市这样一个特殊的耕地资源稀缺和生态环境问题严峻的地区来说，粮食和基本副食品本区域自给规模十分有限，对外依存度较高，一旦宏观市场供求关系紧张，或出现自然灾害、战争、食品污染等突发事件，将会影响城市安全运转。特大型城市耕地着重从数量和质量上保障一定时期内城市农产品特别是生鲜农产品的安全保障，有利于从田头到餐桌可溯源的地产农产品生产监管，发挥着调控和稳定市场的作用，因此，特大型城市保留并保护好一定规模的耕地、提升农业生产功能是必要的。同时，耕地作为重要的生态系统和生态空间，对调节气候、保护生物多样性、控制污染、防止土地退化、地下水补给、减少温室效应等具有重要作用。耕地作为重要生态空间，其生态隔离和景观营造功能对优化特大型城市空间格局具有重要作用，在城市化快速发展时期，由于人们对生活质量和居住环境的追求，对居住用地、交通设施、商务办公、公共服务、休憩娱乐、工业用地等需求剧增，建设用地规模仍有扩张趋势，严格保护耕地红线对于隔离、控制特大型城市的城市蔓延以及控制建设用地供应量具有重要的作用，有利于特大型城市建设用地的集约利用，提高存量建设用地的利用质量和绩效。

第二，社会经济功能，主要包括社会保障、产业发展和休闲观光功能。耕地不仅是特大城市中农民的生产要素和经济来源中的重要组成部分，而且为农民的生存承担着社会保障功能，目前和今后一个时期，农业仍然是吸纳农村剩余劳动力，甚至是吸纳部分城市劳动力的主要途径，既保证了大部分农民的温饱和基本收入，又是保障广大农村地区社会稳定的重要基础。此外，耕地具有重要的经济支撑功能，保护耕地为特大型城市第一产业、观光农业以及城市其他产业发展提供了最基础的资源和原材料，发展优势特色农业，支持发展餐饮服务、休闲观光等新型业态，树立农产品品牌，同样也能提高农业附加值，使农业成为吸纳农民就业、促进农业增收的重要产业载体。

第三，生活文化功能，主要包括农耕文明传承、休闲体验功能。耕地的生活文化功能是一种不可替代的区域性文化景观资源，现代城市居民聚居在钢筋水泥建筑中，普遍怀有回归自然、舒缓身心的需求。耕地能够提供给人们亲近自然、健康养生、多元文化体验的重要场所，保护好农村历史文化和自然景观，通过观光休闲、农业科研、教育及农耕文化传承展示等活动，为那些很少接触农业或者农业生产活动的市民提供一个了解乡村风土人情、体验农事操作、休闲游憩的机会，让广大青少年在广袤的田野中接触农业，接受农业知识、农耕文化和提高惜土意识等教育，让城市居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。(www.xing528.com)

然而，从多年以来耕地保护政策的实施效果来看，我国一些特大型城市耕地保护并没有达到预期要求，主要体现在：①耕地保有量持续减少，甚至低于规划目标，逼近耕地红线，主要原因一方面是国民经济发展、基本建设投资规模扩大带动了建设需求的快速增长，导致耕地占用；另一方面是补充耕地后备资源不足，耕地实物占补平衡未完全实现。②耕地的质量不容乐观，耕地地力、土壤环境质量呈下降趋势，局部地区耕地遭受污染，最终给我国的粮食安全、社会经济和生态的可持续发展增加了隐患，难以真正实现耕地保护的综合目标。③耕地的生态景观功能未能得到有效发挥，在乡村地区发展过程中对耕地景观营造、生态服务功能提升和设施配套等问题缺乏规划和整体设计，对政策机制和保障措施关注不够。亟待通过建立一个适合特大型城市的耕地综合保护体系来落实和提高耕地保护效果，并提升耕地本身的质量和服务价值。

当然，耕地保护不仅是我国，也是世界上其他国家和地区的难题。世界各国在不同的历史时期，都在以不同的方式进行耕地保护，其中有些做法也有值得借鉴之处。同时，掌握正确的理论基础有助于更深刻地认识耕地保护的原理和基本要求，也是深化耕地保护行动和理念的指南。因此，本书接下来的部分是在总结耕地保护的有关理论，并借鉴其他国家和地区耕地保护经验的基础上，提出适合我国特大型城市耕地综合保护体系建设的框架，并以上海市为例介绍了其在耕地保护上的一些做法和实践。