我国耕地保护的目标及措施

（1）第一轮土地利用规划中的耕地保护目标

1993年2月，国务院批准的第一轮土地利用规划（1986—2000年）中，提出了切实保护耕地，保障必要的建设用地，努力改善生态环境，提高土地利用率和生产力等目标。但是由于没有具体规定土地的审批以什么规划、哪个部门批准为依据，因此，该时期耕地保护目标并没有得到很好的执行，即没有起到应有的作用。

（2）第二轮土地利用规划中的耕地保护目标

1997年国土资源部制定，并于1999年经国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》可以称为“真正的第一轮规划”。该规划是在中央11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和《土地管理法》（1998年修订）确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用后制定的。《土地管理法》（1998年修订）明确提出了耕地保护上省、自治区、直辖市人民政府要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。这一条也延续到现行土地管理法中。

总体目标上，《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》提出：在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变，土地利用结构与布局明显改善，土地产出率和综合利用效益有比较显著的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。土地利用的基本方针上，该轮规划指出：要把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导；坚持“一要吃饭，二要建设”的方针等。

具体指标上，该轮规划提到的四个指标有三个与耕地有关：①农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。2000年，耕地总面积保持在12 933万公顷（19.40亿亩）以上；2010年，耕地总面积保持在12 801万公顷（19.20亿亩）以上，其中基本农田面积10 856万公顷（16.28亿亩）以上，占现有耕地总面积的83.5%以上。此外，要加强中、低产农用地改造，使耕地总体质量有所提高。②土地整理全面展开，未利用地得以适度开发。1997—2010年，全国土地整理和未利用地开发增加耕地面积440.8万公顷（6 612万亩）以上，增加其他农用地2 152万公顷（3.23亿亩）以上。③土地生态环境有比较明显的改善，改造坡耕地670万公顷（1.0亿亩）等。

可见该轮规划明显表现出要以耕地保护为重心，规划实施上则主要以分配指令性控制指标为特征。由中央确定耕地保有量、基本农田保护率、建设占用耕地量、开发整理补充耕地量等指令性控制指标，层层分解下达到乡镇，各级政府都按指标制定规划，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这种实施方式，在一定程度上有效地提高了耕地保护效果，控制了非农建设占用耕地速度，全国大部分地区基本农田面积保持稳定。

但在规划具体执行中，难度重新出现。一方面，由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应，未能取得应有的效果。另一方面，一些地方在城乡建设和经济发展的指导思想上与中央的要求还有一定的距离，片面理解发展经济的内涵，为追求政绩，好大喜功，乱占滥用土地，影响了规划的严格实施。有的地方不仅不依规划办事，还存在违反规划批地、用地的现象，这些擅自或变相修改规划的做法，影响了规划的法律效力。

（3）第三轮土地利用规划中的耕地保护目标

2005年，第三轮《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》修编拉开序幕，此时国务院更加重视耕地保护工作。尽管2006年7月国土资源部按时完成《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的编制工作，并于当年9月正式上报国务院。但由于规划中有些指标并不能令中央满意，国务院第149次常务会议作出了暂缓批准的决定，并从可持续发展的战略高度，分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势，要求进一步严格保护耕地，节约集约用地，并明确提出全国耕地不少于18亿亩的目标。2年后，在2008年8月13日国务院总理温家宝主持的第22次常务会议上，终于审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。新一轮的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》展现出了鲜明的耕地红线意识、资源节约意识、统筹协调意识和共同责任意识，对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。(www.xing528.com)

《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的指导思想是坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度。指导原则的第一条仍然是严格保护耕地。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。

具体指标上包括：①守住18亿亩耕地红线。全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12 120万公顷（18.18亿亩）和12 033.33万公顷（18.05亿亩）。规划期内，确保10 400万公顷（15.6亿亩）基本农田数量不减少、质量有提高。②土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于114万公顷（1 710万亩）和367万公顷（5 500万亩）。③土地生态保护和建设取得积极成效。农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。

主要任务上在严格保护耕地的前提下统筹安排农用地。实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局。

在本轮规划中的6项约束性指标中有4项涉及耕地保护。包括耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量。其中耕地保有量和基本农田保护面积两项总量指标作为耕地保护目标责任制的重要考核指标，明确在目标年必须保有的耕地规模和在任何时点都必须保持的基本农田保护面积；新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量是相互关联的指标，体现耕地占补平衡法人责任制的政策要求。规划期内新增建设占用耕地规模要控制在指标确定的规模以内，不得突破，突出强调各项建设应尽量减少对耕地的占用。

（4）现阶段的耕地保护目标

现阶段，虽然国家严格土地利用规划和土地用途管制，加强耕地保护管理，取得了积极成效，但我国耕地保护的形势仍十分严峻。

尽管第二次全国土地调查数据显示，2009年全国耕地13 538.5万公顷（203 077万亩），比基于第一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出1 358.7万公顷（20 380万亩），但这主要是受调查标准、技术方法改进及农村税费政策调整等影响。目前我国耕地整体情况是：一方面，人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），较1996年一次调查时的人均耕地0.106公顷（1.59亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。还有1.49亿亩耕地位于东北、西北林、草地区及河流湖泊最高洪水位控制线内或25度以上陡坡。另一方面，为适应生态文明建设的需要，对二次调查查明的陡坡耕地、中重度污染耕地等，还要根据国家政策实行退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息、整治修复。第三，我国粮食总进口大于总出口、产需不平衡格局没有改变。根据调查，我国适宜稳定利用的耕地也就18亿亩多一点，粮食生产的实有耕地面积并未增加，耕地占补平衡难度加大，绝不能仅凭耕地数量增加就盲目乐观。

综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，2014年国土资源部发布〔2014〕18号文件《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》。通知指出：要将保护耕地作为土地管理的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持耕地保护优先、数量质量并重，全面强化规划统筹、用途管制、用地节约和执法监管，加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制，严守耕地红线，确保耕地实有面积基本稳定、质量不下降。可见耕地保护依然是我们现阶段土地管理的主要目标。