特大型城市耕地保护的内涵和压力分析

耕地是耕地保护的客体，要准确理解特大型城市的耕地保护工作，必须首先认清耕地和耕地保护的内涵以及特大型城市耕地保护面临的压力，这也是特大型城市建立耕地保护体系的基础。

在英文中，跟耕地相关的表述有三种：Arable land、Farmland和Cultivated land。Arable land指种植短期作物的土地，供割草或放牧的短期性草场，供应菜市的菜园和自用菜所用的土地及温室，以及休耕或闲置不超过五年的土地；Farmland包括种植农作物的土地、牧地、果园等农业用地，可以说是农场范围土地的总称；Cultivated land包括Tilled land和Grass land两部分，Tilled land指种植农作物的土地、果园、花卉、葡萄园等用地，Grass land是指牧草地。

我国的耕地概念则主要是从耕地的用途和利用类型来考虑的，即耕地首先是指人类能在上面耕作劳动，且能够种植农作物的土地。上海辞书出版社1979年出版的《辞海》中把耕地定义为：“经过开垦用于种植农作物并经常进行耕耘的土地，包括种有作物的土地，休闲地，新开荒地和抛荒未满3年的土地”。商务印书馆2002年版《新华词典》对耕地的解释则为：“土地利用的类型之一，指用来耕作并种植农作物的土地。一般分为水田和旱地（包括水浇地）两类”。

我国正式文件首次提出耕地概念是1984年的《土地利用现状调查技术规程》。该规程在“土地利用现状分类及含义”中把“耕地”定义为“种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种3年以上的滩涂和海涂；还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂”，同时该规程将耕地细分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地等5个二级类别。(www.xing528.com)

2002年实施的《全国土地分类》（试行）在按照《土地管理法》三级分类的基础上，维持了1984年规程中的耕地类别划分办法。2007年国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布了国家标准《土地利用现状分类》（GB／T 21010-2007）并对耕地的概念进行了详细而精确的界定。该分类中把耕地定义为种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地，休闲地（轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽度＜1.0米、北方宽度＜2.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。同时，该分类还把我国的耕地类型划分为水田、水浇地、旱地3种类型。这可以说是国内关于耕地概念最权威的定义。而且2008年《土地调查条例》也明确把《土地利用现状分类》国家标准作为土地调查基准分类采用。

可见，无论哪种定义的耕地，一个共同的本质的特征，就是用以种植农作物的土地，这是耕地与其他类型土地的根本区别之所在。也就是说耕作后的土地是否能够种植农作物是判断土地是否为耕地的重要条件。根据《中华人民共和国水土保持法》，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物，因此坡度大于25°的陡坡地不应当包含在耕地范围以内。另外，由于风蚀、水土流失致使耕作层非常薄的土地和土壤污染达到国家限定标准的土地也不应当包含在耕地资源范围之内。

国家为了满足一定时期人口和社会经济发展对耕地上农产品的需求，对耕地实行了特殊的保护政策，这也是我国乃至世界上其他国家耕地保护最初的由来。