岳西县社会保障：减贫与救助的主要经验

岳西县在社会保障减贫工作中关注预防和兜底并举，注重织密社会救助兜底网，强化保险和福利等预防性社会保障扶贫政策的建设和完善，逐步向综合性保障扶贫发展。

1.多元主体协同，适当提标扩面，织密织牢社会救助兜底网

政府引导下的社会力量协同参与社会救助兜底扶贫。社会救助兜底被视为民政部门的主要职责，但救助类型多样，单一部门的救助效果有限。岳西县在社会救助兜底的扶贫路径建设中，逐步形成了以民政为主要机构，人社、老龄委、残联等相关政府部门以及社会力量协同参与的“大救助”格局。各部门发挥自身优势，不断强化部门业务在扶贫中的作用发挥。同时，岳西县充分发挥和利用社会力量参与扶贫，积极吸收企事业单位、社会公益性组织、村庄集体等其他主体的作用，分担社保政策成本压力，提高保障的稳定性和保障水平，突出表现在社会救助制度建设方面。一方面，岳西县政府为企事业单位搭建空间，以便于社会力量更有效地参与社会救助兜底扶贫工作。中国石油化工集团有限公司对口帮扶岳西县，中石化领导挂职副县长，与县民政部门牵头抓总。另一方面，岳西县充分发挥社会组织信息渠道多、人员分布广、社会爱心强的优势，对社会救助的早发现机制进行了有益补充，以委托服务为契机，有效规范了社会组织的服务开展，激发了社会组织参与社会救助工作的热情，更多地吸收社会资金，有效弥补了当前基层从事社会救助工作人手不足、力量不强的短板。

案例9-1　社会力量积极参与社会救助

岳西县田头乡辅导小学11岁的女孩崔某某，自2012年开始就经常感觉耳鸣、眩晕、听不清别人说话。2016年初，崔某某被省立医院诊断为双耳极重度感音神经性耳聋，需实施人工耳蜗植入手术，费用高达40万元。为了帮助崔某某重返校园，重回正常生活，“同舟工程”领导小组办公室立即帮助其申请了“同舟工程——中石化救急难行动”资金15万元，并组织映山红爱心协会、岳西义工联盟、天仙河爱心协会等县内各爱心协会捐赠23230元，帮助崔某某接受活体耳蜗移植手术。2017年初，崔某某左耳活体耳蜗手术共花费202380元，医疗保险、大病救助等健康脱贫政策报销了大部分费用，剩下的爱心捐款将用于其右耳活体耳蜗手术及以后的康复。

此外，岳西县探索临时救助制度的适当提标、放权的做法。2018年，岳西县农村低保补差水平又进行一次普遍提升，仅B类低保的补差水平已基本达到当年贫困标准，C类低保补差水平也大幅度接近贫困标准。至2018年底，岳西县农村低保标准远超贫困标准，而且最低补差水平的C类低保的实际补差水平也很大程度地接近贫困标准。同时，岳西县适当拓宽保障性政策的覆盖面，降低低收入人口的社会保障成本。《岳西县农村社会保障工程实施方案》明确了“社会保障兜底脱贫一批”的工作安排，保障对象不仅包括特困人员、重度残疾人（一、二级）等完全或部分丧失劳动能力的特殊人群，还包括短时间内无法依靠产业扶持、就业帮助、移民搬迁等措施实现脱贫的贫困家庭；医疗救助对象从低保对象、特困人员等重点救助对象扩大至低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人、重特大疾病患者及因病致贫家庭重特大疾病患者等；岳西县还建立低保和扶贫建档边缘家庭、困难留守人员以及遭遇突发事件导致家庭困难人员的台账；对缺乏购买能力的家庭符合低保条件的纳入低保，不符合低保条件但家庭确实困难的，通过临时救助解决；对整户家庭缺乏自理能力的，纳入五保对象，动员入住敬老院进行集中供养，对非五保对象，通过政府购买服务和社会帮扶等措施进行帮助（见图9-4）。

图9-4　岳西县社会救助兜底扶贫

此外，县政府一次性安排乡镇400万元资金，支持边缘户家庭发展。岳西县实施临时救助备用金制度，该制度实质上是赋予乡（镇）政府一定的财政自由裁量权，有利于提高救助的灵活性和及时性，更能有效缓解居民突发性、临时性的生活困境，发挥社会救助的民生保障功能。

2.多措并举，强化基层社会服务建设，积极预防边缘群体陷入贫困状况

岳西县贯彻中央政府的社会保障制度体系设计，建立了相对完善的社会救助制度体系，尤其还强化了社会力量参与救助等外围救助的作用。在此基础上，岳西县突出发挥保险的风险共担功能，在两项基本社会保险之外，还积极探索政府购买商业保险进行风险管理的新模式，大力推广农房保险、治安保险、老年人人寿保险等。虽然这些保险实属商业保险，但政府在保险推行过程中的参与程度较高，由政府或村集体代缴部分保险金，因而也具有一定的福利性，对缓解家庭经济负担、减轻救助兜底压力有重要作用。此外，岳西县也积极探索社会福利减贫政策，如低收入老人居家养老政策和残疾人服务等，这些社会福利性的减贫政策更能瞄准后扶贫时代的扶贫特征，具有一定的前瞻性。

社会保障措施多样化，政策所能覆盖的人群范围也会随之扩大，政策对农户家庭的影响程度也进一步提升。具体以农户住房来分析，若农户的住房在自然灾害中受损，农户可享有“农房保险政策+危房改造政策+临时救助政策+‘同舟工程’救助政策”等多重政策的保障，能有效减轻农户房屋重建的经济压力，避免农户因住房受灾而致贫。(www.xing528.com)

案例9-2　组合实施多样保障性政策有效应对贫困风险

岳西县中关镇的刘某某靠开三轮车赚钱，他于2007年建造了一栋砖混结构的房子。2008年，刘某某驾驶三轮车发生意外，导致腰部和腿骨多处骨折。2012年，母亲罹患胃癌，全家举债治疗一年多，仍没有挽回生命。女儿才10岁，儿子刚出生，全家四口人依靠低保金过日子。后来，刘某某在亲戚朋友的资助下购买了一辆农用运输车，日子稍有好转。但好景不长，2015年正在读初中的女儿突患眼疾，刘某某便又带女儿四处求医。2017年青岛市眼睛专科医院为其女儿做了眼角膜移植手术，基本花光了整个家庭的积蓄。

2018年3月7日，他家屋后山体突然滑塌，压塌三间房屋。国元保险岳西分公司经调查、走访、评估、公示，拟订出8.23万元的赔偿方案。经相关负责人商讨，最终以农房保险为支撑，整合现行扶贫和救灾政策，支持他立即重建住宅，确保其不因重建住宅而返贫。经整合，刘某某获得农房保险理赔资金8.23万元，“同舟工程”救助资金1万元，镇政府补助危房改造资金1.5万元，退宅还耕补偿资金1万元，合计11.73万元，基本能够满足房屋重建所需经费。11月中旬，刘某某一家已搬进新居，在多种保障性政策的组合作用下，该农户因灾致贫的风险得到有效遏制。

为了提高基层社会保障工作服务水平，岳西县用三年时间进行村级工作站示范服务建设，建立“一根线、两个点、三个不出村”的服务模式，便于村民在行政村办理相关事务。在行政村安置“便民保”，便于居民及时查阅社会保险相关政策和个人账号信息等。民政部门在乡镇建立“一门受理、协同办理”工作机制。同时，岳西县在行政村建立便民服务中心，实施“一站式服务”，为居民综合性地提供救助、保险等社会保障的具体业务，提高社会保障基层工作的行政效率，降低行政成本，促进居民获取政策信息，提高居民的服务可及性和便利性。政府考虑山区交通不便的特征，因地制宜地使社会保障相关部门将服务下沉至行政村，以便居民更便利地获取社会保障服务，更有利于发挥社会保障减贫和社会救助兜底扶贫的功能。

岳西县强化生理性剩余贫困人口的政策设计，为2020年以后的扶贫工作奠定基础。随着脱贫攻坚战接近尾声，剩余贫困人口的生理性特征越发凸显。剩余贫困人口的贫困程度深、脱贫难度大，对非资金性的政策需求更突出。而且特殊贫困人口对家庭正常生产生活的影响较大，解决特殊贫困人口的贫困问题和特殊需求有利于减轻贫困家庭负担，解放家庭劳动力，促进家庭充分生产或就业。为了提高特殊人群的贫困人口和低收入人口的保障，岳西县出台了一系列政策。例如，针对低收入老人实施的居家养老服务政策，向社会适当开放特困供养机构，针对残疾人建立康复中心等。

3.在综合保障性基础之上鼓励劳动发展致富

传统意义上的“劳动能力”被狭隘地理解，大众普遍将“劳动能力”等同于体力劳动，将残疾人群和老年群体等同于无劳动能力者。然而，身体残疾和年老并不意味着劳动能力的完全丧失。岳西县在给特殊群体提供相对完善社会保障的同时，为弱劳动力者创造工作环境，鼓励弱劳动力者获得市场份额，既巩固扶贫成效，又避免福利依赖。例如，设立残疾人就业扶贫基地、扶贫工厂安置残疾人以及有部分劳动能力和劳动意愿的老年人参与工作，获得收益。

案例9-3　社会兜底保生存，农业生产奔小康

包家乡包家村农户储某，在外务工时发生意外而残疾。其妻子有天生缺陷，右小腿、右手掌缺失，父母年迈，无劳动能力，大女儿7岁，小女儿4岁，家庭生活十分困难。2012年，因夫妇二人残疾，政府将其二人纳入B类低保。2016年将其两个女儿纳入低保，4人享受B类低保。2018年，低保调整，将该户6人全部纳入低保，调整为C类，享受低保金13387.8元。储氏夫妇二人为二级肢体残疾，从2014年开始享受重度残疾人生活救助金。

在保障性政策的支持下，该农户也积极发展生产。2016年，储某在政府扶持下安装了光伏发电站，年收入3000元。通过小额信贷资金扶持扩建了自家茶园，开办了自己的家庭农场，建起了100多平方米的鸡舍，并引进500只鸡苗开始养殖。包家村驻村扶贫工作队和帮扶人帮助储氏夫妇申报项目、收集信息、筹措资金，解决生产困难，如鸡舍的搭建、饲料的科学搭配、疫情的有效防治、产品的销路等，鼓励他把农场办成一个带动周边农户致富的样板。此外，储氏夫妇还购买葛根加工机器加工葛根粉，大大提高了家庭的整体收入，家庭总收入从以前一年四五千元，变成了4万多元。

2018年，储氏夫妇在山上放养土鸡达到2000只，加工葛根粉收入2万元，加上光伏发电收入，2018年储某家庭人均纯收入已达到1万元，彻底摘掉了贫困户的帽子。储某摆脱贫困后也没有忘记其他贫困户，给周边有发展养鸡意愿的农户提供技术培训。储某不仅用自己的双手养活了自己和家人，摆脱了贫困，而且还帮助他人脱贫致富。