织牢织密社会救助兜底网络

岳西县适当提高兜底性低保制度的覆盖面和兜底水平，提高特困人员供养水平，专项救助配合其他相关社会政策解决居民的专项问题，并探索制度运行机制，强化临时救助制度的救助功能，织密织牢社会救助兜底的政策网络。

1.适当提标扩面实现两项制度衔接

总体上，岳西县保持了稳定的农村低保覆盖率。2010年农村低保的覆盖率为6.8%，2018年保持6%的覆盖率。脱贫攻坚以来，低保人均补差水平明显提升，2017年岳西县农村低保人均补差与上年相比增幅达36.73%（见表9-1）。农村低保制度分类实施，岳西县按照低保对象的困难程度分为A、B、C三类，A类低保通常为稳定的政策兜底对象，B、C两类动态调整更灵活。在管理方面，三类低保对象分别按照季度、半年和年度三个时间周期进行复查复核和动态管理，以便更大程度确保应保尽保，同时也提高了行政效率。

表9-1　2010年以来岳西县农村低保覆盖面及补助水平状况

资料来源：课题组根据调研资料整理所得。

2009年，国务院扶贫办、民政部等部门开始推行农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点，岳西县成为两项制度衔接的试点县之一。2016年，中央再次提出两项制度衔接的要求，岳西县积极探索，一方面，对符合扶贫条件的农村低保家庭按规定程序纳入建档立卡范围，并根据不同致贫原因予以精准帮扶。另一方面，岳西县计划对完全或部分失能人口实现农村低保全覆盖，对返贫的家庭按照规定程序审核后，相应纳入临时救助、医疗救助、农村低保等社会救助制度和扶贫开发政策范围。积极探索对不在建档立卡范围内的农村低保家庭的脱贫帮扶政策以及救助或扶持办法。此外，岳西县不断提高低保标准，低保标准紧追并赶超贫困标准。课题组统计2010年以来岳西县每年年底的低保标准，数据表明，自2010年以来，岳西县农村低保标准逐年提升，2011年的标准就已经达到该年贫困标准的70%。随着两项制度衔接的推行，岳西县低保标准于2016年赶超贫困标准，并且持续稳步提升。2018年岳西县农村低保补差水平又进行一次普遍提升，仅B类低保的补差水平已基本达到当年贫困标准，C类低保补差水平也大幅度接近贫困标准（见图9-2）。由此可见，岳西县农村低保在补助水平方面能实现有效兜底。

图9-2　岳西县2010年以来低保标准与贫困标准

数据来源：贫困标准来源于国务院扶贫办网站，岳西县低保标准的数据由当地民政局提供。

脱贫攻坚以来，低保制度的减贫贡献不断提升。数据统计显示，脱贫攻坚以来，脱贫人口中低保贫困人口的比例不断上升（见表9-2），剩余贫困人口中低保兜底的人口比例也大幅度上升（见表9-3）；截至2018年12月初，岳西县有未脱贫建档立卡贫困人口2145人，其中低保对象1682人，占比78.41%（见表9-3）；同时，岳西县共有低保户22135人，其中属于建档立卡贫困对象的共17280人，低保对象纳入建档立卡的占低保总量的78%，二者重叠率较高。

表9-2　2014—2018年岳西县脱贫人口结构状况

资料来源：课题组根据调研资料分析所得。

表9-3　2014—2018年岳西县未脱贫贫困人口结构状况

(www.xing528.com)

资料来源：课题组根据调研资料分析所得。

2.提升特困人员供养水平

特困人员供养对象是国家兜底保障的对象之一，也是建档立卡贫困人口的重要构成部分。岳西县实施了多种措施提高特困人员的供养水平。一方面，政府提高特困人员的补助标准：分散供养和集中供养的补助标准分别从2010年的1443元/年·人和1776元/年·人提升至2018年的3960元/年·人和4800元/年·人，均提升了两倍多。同时，特殊的特困人员同时可以享有特困供养生活补助之外的其他补贴，例如，岳西县实施对持有一、二级残疾人证的1098名分散五保户对象按照60元/月·人的标准发放护理补贴。

另一方面，岳西县采取多种措施提高对特困人员的服务水平和特困人员的生活水平。一是开展特困人员供养服务机构等级评定，实施特困供养服务机构综合定额补助管理，进一步提高特困人员供养机构的管理运营水平。集中供养服务机构按星级高低划分为一星4800元/年·人、二星6000元/年·人和三星7200元/年·人。二是实施五保户生活质量提升工程。岳西县政府一次性安排资金418.2万元，按1000元/人标准实施五保户生活质量提升工程，资金拨付至乡镇，由乡镇在精准摸排基础上统筹使用。三是依托特困人员供养机构探索医疗卫生与养老服务相结合的工作。按照省、市、县三级政府分别印发的关于推进医疗卫生与养老服务相结合的相关文件，由乡镇卫生院义务为乡镇特困人员供养机构提供更为便利的医疗服务。四是逐步提升失能、半失能特困人员的护理服务能力。2018年已建成一所失能特困人员供养服务机构，并计划于2019年建立两所区域性失能特困人员供养服务机构。此外，岳西县积极推进医养结合发展，以鸿福养老服务中心为依托，创建省级医养结合示范项目。

岳西县逐步扩大养老机构的覆盖面，在保证每个乡镇至少有一个敬老院的基础上，积极探索依托敬老院建立养老院服务中心（见图9-3），适度向乡镇内的非特困人员提供。截至2018年12月底，全县共有养老机构40所，包括32所乡镇敬老院和8所公建民营养老院，可提供养老床位3227张。

图9-3　岳西县温泉镇汤池敬老院

3.在运行机制的探索创新中强化临时救助功能

突发性的困难得不到及时的帮助，很可能会进一步恶化。轻度的、临时的困难未得到及时解决也容易滋生贫困风险。临时救助制度被视为社会救助兜底网的最后一道防线。为了有效保障困难群众基本生存权利和人格尊严，最大限度防止冲击社会道德和心理底线事件的发生，2014年民政部决定在全国开展“救急难”工作试点。岳西县山高路远、地广人稀，为更好地发挥临时救助的功能，确保困难群众“急难”事项能得到及时的救助，岳西县政府因地制宜地适当提标放权，最大限度地发挥临时救助资金使用的可及性。从2013年开始，岳西县将紧急情况下的小额临时救助资金审批权限委托乡镇人民政府实施，由乡镇人民政府在紧急情况下先行救助，后补齐审批手续。2015年，县政府出台《岳西县临时救助实施办法（试行）》，明确救助金额在1000元以下的，县民政部门可委托乡镇人民政府审批，乡镇人民政府将审批决定按季报县民政部门备案，县民政、财政根据各乡镇常住人口数量等，按因素分配法下拨委托审批的临时救助资金给各乡镇，设立临时救助备用金。各乡镇（街道）设立临时救助资金专户，按每年不低于5万元设立临时救助备用资金池，政府适时补充资金池，以时刻保持5万元的备用资金总量。2018年，为决战决胜脱贫攻坚，最大限度发挥临时救助政策的灵活性、及时性和救急性特点，县民政部门将乡镇临时救助资金审批权限由1000元提高至2000元。

同时，岳西县政府充分发挥企事业单位、公益性组织等社会力量参与救助，壮大社会救助的力量，提高社会救助的及时性和效果。2017年，岳西县出台《同舟工程项目委托服务方案（试行）》，探索开展社会救助委托服务，将“同舟工程”救助资金切块50万元，委托县内社会组织开展社会救助服务，拉开政府委托社会救助服务的序幕。中国石化积极参与岳西县“救急难”工作，2015年以来，已累计救助242户949人，发放救助资金410万元，单笔最高救助金额达15万元。此外，中国金融投资公司对岳西县一户多残的残疾人家庭捐赠50万元，解决他们的生活保障问题。岳西县充分发挥公益组织成员分布广、信息快、干预早的特点，探索创新救助方法，尝试切块资金委托服务。截至2018年7月，五家公益组织共救助对象203户，发放“同舟工程”救助资金43万余元。

4.专项救助配合其他相关社会政策解决居民的专项问题

岳西县在常规医疗救助之外还实行了重特大疾病医疗再救助。对因患重病在省内（贫困人口拓展到省外）就医自付合规医疗费用，经各种报销及救助后，仍超过1万元的，分档救助。其中，扣除1万元起付线外，个人自付合规费用在0万—5万元的按50%救助，5万—8万元的按60%救助，8万元以上的按70%救助，最高10万元封顶。资助五保、低保等困难人员参保参合是社会医疗救助的重要内容。自2017年开始，资助五保、低保等困难人员参保参合的覆盖面快速扩大，人均资助水平也大大提升（见表9-4）。同时，为降低贫困人口以及边缘人口的医疗负担，岳西县将社会救助的对象从低保对象、特困人员、孤儿等重点救助对象扩大至低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人、重特大疾病患者及因病致贫家庭重特大疾病患者等。此外，岳西县也鼓励贫困户就业，开发公益岗位，托底安置就业困难人员；给予企业公益性岗位补贴，补贴标准为每人每月100元；对企业缴纳的单位部分的社会保险费给予全额补贴；给予贫困劳动者公益性岗位补贴，补贴标准为每人每月300元。具体的医疗救助、住房救助、教育救助和就业救助在本书其他相关章节有详细论述，本章节不再赘述。

表9-4　2010年以来岳西县医疗救助资助参保参合状况

资料来源：课题组根据调研资料整理所得。