注重生态恢复与保护，善用溢出效应

岳西县有着丰富的生态资源，由于生态资源保护有很强的外部性，如果生态环境得到了恢复和发展，会对当地经济发展产生极大的正向外部性。虽然生态保护的成效需要很长一段时间才能显现，但这却是实现可持续发展的必要条件。

为了更好地推进生态恢复和保护工作，岳西县在制度上进行创新，推行林长制和河长制。2017年9月，岳西县正式启动林长制工作，完善林长组织体系和工作制度体系，成立了以县委书记和县长任总林长、县委副书记任常务副总林长、常务副县长和分管副县长任副总林长及其他县干任林长的县级林长制工作领导机构，建立了县级林长会议制度，成立了林长制工作办公室，抽调专人办公。2018年在县、乡、村三级林长的基础上，设立组级分林长4385人，志愿林长129人，建立了县、乡、村、组四级林长组织体系。在制度上，《岳西县全面推进林长制工作实施方案》《岳西县林长制工作督办方案》《岳西县林长制信息通报制度》等制度的出台，为林长制的推进提供了制度保障。在林长制的实施中，岳西县推出各项专项行动，引入旅游养生高效林业项目，在招商引资上取得了成果。2017年岳西县也开始全面推进河长制工作，印发了《岳西县全面推进河长制工作方案》。与林长制相似，分级设立了河长并分级建立了河长会议制度。两项制度的建立，将森林和河流的保护提升到了新的高度，为岳西县林业和水利工作提供了保障。农户成为分级林长和河长，参与到环境保护的整治中来，提高了参与度，更提高了农户对环境保护的认识。

1.森林生态补偿和保护

岳西县森林资源丰富，林场面积广大，林业保护工作任务艰巨。根据实际情况，岳西县每年开展不同主题的专项行动，使得森林资源得到全方位的保护。2016年岳西县开展针对森林资源保护的“绿盾”专项行动，对全县20家涉木企业、14家苗木生产企业及100多户培植业用户进行了检疫检查，强化了用户的检疫意识，提高了社会公众对检疫工作的认识，取得了良好的效果。加上不断强化的监测预警工作，使得岳西县的林业防治工作取得了很大的成效。2017年开展“重力治药”专项行动和保护野生兰花、映山红专项行动，制止打击乱砍滥伐林木，无证运输经营木材，乱采滥挖野生兰花、映山红和珍稀树木的行为。当年抽调30名林业行政执法人员组建6个巡查小组在重点区域进行巡回检查，查获非法贩运野生映山红330株、松原木11.23立方米、杉原木2.2立方米。

（1）森林生态效益补偿，增加农户收入

2018年，岳西县划定生态公益林138万亩，相关部门加大管护力度，管好用好每亩15元的补偿基金。15元的森林生态效益补偿基金，除去1.5元用于公益林护林员发放劳务费、0.25元用于检查验收监测费用，剩余每亩13.25元由财政通过“一卡通”于每年年底前直接发放给农户。森林生态补偿金的发放，对于贫困户来说增加了一项固定收入。

表6-2　2014—2017年岳西县森林生态效益补偿基金发放情况

（2）退耕还林，探索管理和技术新模式

退耕还林是从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地有计划、有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜地植树造林，恢复森林植被。2002年1月10日，国务院西部开发办公室召开退耕还林工作电视电话会议，确定全面启动退耕还林工程。2002年5月，岳西县委、县政府成立了岳西县退耕还林工程建设领导小组，各乡镇也都相应成立了领导小组和办公室，为退耕还林工程顺利实施提供了良好的组织保障。2002年国家《退耕还林条例》发布以后，岳西县立即翻印单行本发放到各地，通过宣传让农民意识到退耕还林工程的重要性，96%的农民对退耕还林表示满意。退耕还林工程建设主要包括两个方面的内容：一是坡耕地退耕还林；二是宜林荒山荒地造林。经过十几年的退耕还林行动，岳西县一共完成造林25.16万亩，覆盖全县188个行政村（社区）（见表6-3）。共享受粮食补助、造林补助及封山育林补助17511万元，人均1140元。

表6-3　退耕还林工程实施以来，岳西县造林情况

由于岳西县森林覆盖率达到78%，林地树木品种多样，在实践中探索出了“公司+农户”“合作社+农户”“公司经营”和“大户承包经营”四种管理模式，以及“乔灌型”“林药（菜）型”“林养型”和“林游型”四种技术模式。

多种管理模式丰富了退耕还林工程实施方式。“公司+农户”与“合作社+农户”形式，吸引林业开发公司、果品公司和合作社，公司和合作社提供树苗果苗、技术和销售，农户提供土地和用工，二者有机结合，既完成退耕还林工程目标，又带动了农户增收。公司经营主要是通过农业开发公司，利用退耕还林的契机，发展农业产业，带动当地产业结构调整，实现经济发展。岳西县现有的公司经营主要集中在茶叶种植和生态农业。“大户承包经营”是由当地农业大户带动，这种模式能在当地带来很好的科技示范作用。以下四种技术模式是针对退耕还林树木种植和开发形成的模式。“乔灌型”充分利用土地空间，实现乔木和灌木种植结合的方式，“油茶+茶叶”“板栗+茶叶”“毛竹+三桠”“油茶+三桠”四种结合方式，通过生态农业开发公司或农户的种植，在完成退耕还林成果专项规划造林目标外，还通过种植增加了农户的收入。“林药（菜）型”是种植林下经济作物，如三桠、黄秋葵、芍药等，不但能够巩固退耕还林成果专项规划造林，也能带动农户增收。而“林养型”是在退耕还林中加入林下养殖项目，养殖生态土鸡。“林游型”是近几年发展的模式，发展农家乐旅游服务业和生态休闲农业，利用退耕还林工程建设的茶叶园和水果园，建成观光园，设置相关的游客游廊，建成游客采摘、体验、休闲、观光的乐园。

案例6-2　黄尾镇的“林游型”退耕还林模式

黄尾镇通过实施退耕还林工程建设，改善了全镇的生态环境。春天百花盛开，遍地鸟语花香；夏天绿树成荫，层林尽染；秋天硕果累累，农民喜获丰收；冬天一个个高标准茶园碧绿如黛，带动了旅游产业的蓬勃发展。

黄尾镇黄尾村长冲组2005年退耕还茶4亩，亩产值达到1万元，除去劳务费，纯收入达到2.6万元。依托彩虹景区和茶叶观光园，村民家中办起了农家乐。由于村民善于经营、会管理、收费合理，游客人均消费20元，高峰期每天接待游客200余人，年产值达30余万元，纯收入达到15万元。另外，家中出售土特产等其他收入3万余元，累计全年家庭纯收入可达20万元以上，已经步入小康之家。现在，长冲观光果园已经完成一期350亩（2014—2015年巩固退耕还林成果专项规划造林），接待游客数量增多。

除了黄尾镇，菖蒲镇、白帽镇、包家乡等村镇也依靠退耕还林项目，在2002—2005年分别建成高标准茶园，形成集采摘、观光、休闲、农家乐等为一体的示范乡村。

2.流域生态补偿和保护

岳西县境地跨长江、淮河两大流域，长江流域面积为1855.9平方千米，淮河流域面积为542.1平方千米。境内局部地形又把河流分成四大水系。属长江流域的有皖河、巢湖、菜子湖三大水系。皖河水系的干流有衙前河、鹭鸶河、潜水河、店前河、冶溪河，巢湖水系有杭埠河源头——姚家河，菜子湖水系有大沙河源头——巍岭河。属淮河流域淠河水系有三个源头——包家河、黄尾河、头陀河。县内大小河流900余条，其中集水面积5平方千米以上的有104条，河道总长为11053.6千米。加上山地面积广阔，水土流失情况时有发生。而水土保持是山区脱贫致富、实现可持续发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础。在“生态立县”发展战略的指导下，岳西县十分重视水土保持工作，制定了“以植被恢复建设为中心，山水田林路景统一规划，工程、生物、农业、生活措施综合配置”的治理方针。2008年以来，岳西县水利局完成了《岳西县水土保持规划（2008—2012年）》《岳西县水土保持规划（2013—2017年）》和《岳西县水土保持规划（2018—2035年）》，科学的规划为水土保持工作提供实施方向，水土保持工作的完成也为其他环境保护行动的开展提供了条件。

（1）进行水环境生态补偿，助力农村环境整治

2014年11月，安徽省财政厅、安徽省环境保护厅联合出台了《安徽省大别山区水环境生态补偿办法》，并于次年4月制定印发了《安徽省大别山区水环境生态补偿资金管理办法》。按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁承担”的原则，以水质监测结果为依据，通过设立补偿资金，对流域上下游地区经济利益关系进行调节。2015年5月18日，岳西县财政局和环境保护局印发了《岳西县大别山区（淠河流域）水环境生态补偿试点实施方案》，进一步推进落实大别山区（淠河流域）水环境生态补偿试点工作，保护和改善淠河流域水环境。岳西县水环境生态补偿的总体思路是，以治理为主，治管并重，在确保水质达标、力争优化的基础上，逐步加大对淠河上游水源地进行补偿的力度。设立淠河流域补偿资金200万元及大别山生态补偿省财政专项资金200万元，补偿资金专项用于淠河上游支流流域水环境保护和水污染治理。具体包括：流域生态保护规划编制、环保能力建设、上游地区涵养水源、生物多样性保护、环境污染综合整治、工业企业污染治理、农业面源污染治理（含规模化畜禽养殖污染治理）、城镇污水处理设施建设、关停并转企业补助、生态修复工程及其他污染整治项目等。

在实施方案中，岳西县围绕淠河上游支流、全面推进全流域生态环境综合治理，消除流域水环境安全隐患，确保现状水质基本稳定，并力争有所改善，突出治理为主、治管并重的原则。奖补资金优先切块安排监测能力建设，遵循适度补偿以补促治原则。明确水土保持、生物多样性保护、生态修复等支出资金后，在相关乡镇进行分配，实行规模控制，专项用于流域水污染防治和生态保护。(www.xing528.com)

2016年9月18日，岳西县环保局出台城乡环境保护工程扶贫政策“百事通”，对相关扶贫政策的申报情况进行说明。要求因地制宜制定辖区内镇村环境保护规划，有步骤地开展活动，活动涉及农村环境整治项目、淠河流域生态补偿项目和森林生态效益补偿项目。2016年度大别山区（淠河流域）水环境生态补偿资金分配情况如表6-4所示，资金主要用于村庄的环境污染综合整治，包括厕所、垃圾、污水的基础设施建设；生物多样性保护，生态知识宣传和生态环境修复。2017年度大别山区（淠河流域）水环境生态补偿资金则都用于村庄的环境污染综合整治，这也体现了岳西县对农村环境整治的重视。

表6-4　岳西县2016年度大别山区（淠河流域） 水环境生态补偿资金分配情况（部分）

（2）重视小型水利工程建设管护，进行制度创新

水是生命之源，水利是农业的命脉，贫困程度和水利设施的利用有很大关系。为深入贯彻《安徽省人民政府关于深化改革推进小型水利工程改造提升的指导意见》，大力实施“5588”行动计划，按照《安徽省小型水利工程改造提升2017年度实施计划》的相关要求，2017年3月25日岳西县印发了《岳西县2017年度小型水利工程改造提升实施方案》。岳西县每年都会制定小型水利农田工程改造提升实施方案，明确当年的建设任务。尽管岳西县的水利设施建设已经实现投入资金的多元化，解决了建设难题实现稳定脱贫，但是，如果水利设施基础设施后期管护薄弱，水库等小型水利设施的功能不能发挥，面对自然灾害也只能束手无策。而岳西水利民生工程量小、点多面广，依靠常规的管理模式，难以监管到位。因此，岳西针对工程管护和监督创新了“五老管八小”和红色质量安全监督员两项制度。

一是“五老管八小”制度。由于岳西县境内有很多小型水利工程，管护经费不充足，为了设备后期管护问题，创新“五老管八小”制度，让“三分建七分管”的水利设施得到保护，这一创新制度入选了水利部开展的“沃源杯2016基层治水十大经验”评选活动。

“五老管八小”制度，即让老党员、老村干、老退休干部、老复员军人、老模范人物来管理小山塘、小水库、小农饮、小沟河、小泵站、小灌区、小闸坝、小渠系。这一制度的形成是自下而上的，源于水利技术退休人员，自愿管护周围水环境的行为。水利技术退休人员看到身边的小水利工程存在管护问题，激发了自身的责任感，自发去管护。“五老”人员退休闲暇在家，其言行在当地有一定的影响力，从技术上、效果上都取得了不错的成绩。“五老”熟悉当地水利工程，深知群众诉求，有一颗热心，有一定威望，乐于义务承担小水利工程的日常管理工作。随着自愿的人员越来越多，岳西县水利部门也充分挖掘这一有利条件，大力宣传引导。2016年11月制定出台《岳西县水利工程“五老管八小”实施意见》，综合考虑身体状况、群众基础、工作经验等多方面的要求，确定了聘任流程，先由个人申请或村民小组推荐，经村审核乡镇审定报县水利局备案聘用，聘期为1—3年。2017年岳西县182个行政村继续聘用“五老”人员765名。《岳西县“五老管八小”奖励方案》的出台，进一步确立了岳西县内小型水利工程“五老管八小”的管护模式及激励机制，突出奖罚并举，每年对在水利工程管护工作中尽职尽责和成绩突出人员，颁发“五老管八小”管护荣誉证书和奖牌，给予激励奖金，并向全县宣传推介。对履职不力、造成工程损毁的“五老”给予解聘。奖励方案的实施为水利工程长效运行提供了有力保障，具体操作上，县里将管护经费分配到每个乡镇，用于激励奖金的发放。各个乡镇根据情况，每年年初开展表彰工作，上报模范人员，颁发证书奖牌。2018年表彰“五老管八小”标兵8人。

现在“五老”人员主要在池塘、河边、饮水工程旁巡走，捡拾垃圾，打捞塘面漂浮物，检查水路。面对岳西县分散、点多面广的小水利工程，“五老管八小”制度的实施确实激发了基层活力，既形成了良好的管护水利工程的风气，又节省了财政支出，达到了“双赢”。这个制度实施取得了不错的效果，岳西新建的工程有人管了，原有的工程有人问了，甚至已废弃的工程又发挥了作用。这种模式也引发了岳西县相关部门的思考，交通部门也在考虑面对交通设施的管护问题是否可以借鉴“五老管八小”的经验，适应老龄化社会的发展，带动向上的社会风气。

案例6-3　“吃水不用挑，洗衣不用跑，感谢白毛老！”

“吃水不用挑，洗衣不用跑，感谢白毛老！”是岳西县冶溪镇金盆村村民的一段顺口溜。

顺口溜中的“白毛老”，指的是当地退休教师刘纯厚。刘纯厚今年68岁，因满头白发，被当地村民尊称为“白毛老”。2008年冬，金盆村的部分组实施农村饮水安全工程，那时刘纯厚刚退休，他自告奋勇，为建设农村饮水安全工程出谋划策。协调水源、安装管道要经过许多住户的房前屋后、田间地头，实施难度很大，为让花园、祠堂、友爱、中元4组80多户群众早日用上安全水，刘老来来回回协调了40多次。

农村饮水安全工程建成后，群众一致推荐刘纯厚来管水。2008年以来，刘纯厚总是想方设法地管好水，定时检查水路，定时清理排污，即使是寒冷的冬天都没有停过水。2011年春夏连旱，用水十分紧张，刘老就采取限时供水的办法：6点到9点，12点到15点，19点到22点，严格按照时间表打开用水阀门、关掉用水阀门。这样虽然很辛苦，但刘老一点儿没有抱怨，群众都十分敬佩和感谢刘老，中元组的张花荣73岁了，双目失明，带着一个小外孙女一起生活，要不是有自来水，那真的没法过日子。刘纯厚管水是为老百姓办好事，村民都十分感谢他！

二是红色质量安全监督员制度。作为纯山区县，每年汛期一过，岳西县亟待恢复的小水利工程多如繁星，众多的小水利工程质量安全监管是很有难度的。现有工作的大部分重心放在大工程质量上，加之有专门监管人员，工程质量有一定的保证。而与之相反，岳西县的小工程质量就无法得到保证。面对这种情况，岳西县聘请水利“红色质量安全监督员”，调动百姓积极参与，充分发挥基层群众的义务监督作用。

2016年2月5日，岳西县水利局推行《岳西县水利红色质量监督员实施意见》，目标是构建“项目法人负责、老党员和党员代表参与、建立单位控制、施工单位保证、主管部门监督”相结合的质量管理体系。与“五老管八小”制度制定的过程不同，此制度是自上而下形成的。由水利部门提出，根据工程类别和特点，在村里组建红色质量安全监督小组。监督小组主要由工程所在地的老党员、党代表及受益群众组成，并推选一名热心公益事业、原则性强的党员任组长。同时，局党支部在局内为每一个监督小组选派一名党员提供技术服务。现在，岳西县已经有548名水利红色质量安全监督员。他们对水利设施的监督涉及工程建设的多个环节，从设计交底、质量安全例会、设计变更、工程检查、关键部位和隐蔽工程签证、工程验收、施工环境协调和评比活动，红色质量监督员都完整参与其中。为让监督达到理想的效果，岳西县水利部门还在工程开工前组织红色监督小组人员参加培训。培训内容涉及水利工程质量管理的基本知识、基本技术要求、施工安全生产知识、工作纪律等。在接受培训后，为小组人员颁发红色质量安全监督证，令其持证上岗。在施工建设现场，红色质量监督员会根据各类水利工程的不同技术要求采取多角度形式。重点监督关键部位、关键环节、隐蔽工程是否满足设计要求，建筑材料和工程实体质量是否满足技术要求以及施工现场安全警示和安全措施是否到位，采取定期、不定期抽查和巡查。为给质量安全监督员的工作提供便利，岳西县水利局专门制定了《岳西县水利红色质量安全监督员监督手册》。

2017年11月9日，岳西县出台了《岳西县水利红色质量安全监督员奖励方案》，进一步激发监督员的积极性。评选程序和奖励方式与“五老管八小”标兵评选一致，实行精神奖励与物质奖励相结合，奖励费用从乡镇小型水利工程的管护经费中支出。红色质量安全监督员高涨的工作热情和负责任的工作态度，不仅使得工程建设质量得到了较好保障，还能够协调群众与工程建设方的矛盾，为施工顺利进行创造条件。制度推广后，村民对水利部门工作的参与度和满意度都得到了明显的提高。

3.保护生物多样性，建设生态示范区

作为国家级生态示范区，岳西县拥有丰富的自然资源：有国家级自然保护区2个，分别是坐落在包家乡全境的鹞落坪国家级自然保护区和地跨主簿镇、姚河乡和巍岭乡的古井园国家级自然保护区；国家森林公园1个，在五河、点前、河图三镇交界处；高等植物2160多种，脊椎动物300余种，有“天然花园”“物种基因库”的美称。但是，鹞落坪国家级自然保护区内有10座水电站、古井园国家级自然保护区有7座，随着经济的发展，小水电站造成的生态环境破坏问题越来越突出，小水电站的建设破坏了局部小生态，打破了当地的生态平衡，河流流水减少，对生物的多样性造成了极大的威胁。根据自然保护区管理条例，自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施，在自然保护区的试验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。由于涉及水电站业主及股东的利益，在水电站退出工程中遇到不少问题。岳西县采取分类施策的方法，现场调查水电站实施情况，制定了《岳西县国家级自然保护区内小水电站关闭退出实施方案》《岳西县国家级自然保护区内小水电站关闭拆除实施方案》《岳西县国家级自然保护区内小水电站生态修复实施方案》，全面关闭和拆除了17座水电站。

除拆除破坏生态环境和生物多样性的水电工程外，岳西县还积极开展野生动植物保护行动。岳西县连续6年在全县开展保护野生兰花、映山红专项行动；在“爱鸟周”“世界环境日”和“野生动物宣传月”向市民散发宣传材料1000余份。另外，岳西县还设有物种救护项目。2017年，救护国家保护动物白鹤1只，二级保护野生动物鸺鹠1只、凤头鹰1只。岳西县还开展了大别山五针松种群保护项目，对14家野生动物驯养繁殖和经营利用单位的状况实行规范化、台账式管理，对出口的野生植物进行现场勘查，办理出口证明6批次。针对五针松种群，编制了《岳西县大别山五针松野生种群救护及繁育项目实施方案》和《岳西县极小种群野生植物拯救保护工程规划（二期）》。2018年在五河、河图、包家实施岳西大别山五针松小种群救护与繁育项目，对17个野生动物人工繁育及利用单位进行了专项检查，核发非国家重点保护野生动物人工繁育许可证。

案例6-4　实现生态保护与群众生活的协调发展

鹞落坪保护区位于岳西县西北部，与包家乡同境，总面积123平方千米，是安徽省环保厅直接建设和管理的示范性森林生态类型的国家级自然保护区。鹞落坪保护区1991年经安徽省政府批准建立省级自然保护区，1994年经国务院批准晋升为国家级自然保护区。鹞落坪保护区是全国首个全部在农民集体山场上建立起来的国家级自然保护区，山场均归农民集体所有，农户承包经营，区内有4个行政村81个村民组，居民5700余人。

为实现生态保护与群众生活协调发展，鹞落坪保护区采取了一系列措施践行“绿水青山就是金山银山”的重要理念。第一，积极引导居民参与保护区管理工作，实现保护发展双赢。鹞落坪保护区通过与社区居民订立资源管护协议、村规民约等方式，采取进村入户调研、宣传等举措，举办“小手牵大手”、公益环境卫生整治等活动，提高保护区社区居民资源管护积极性。第二，大力调整产业机构，积极发展以“有机茶、高山菜、地道药”为主的生态农业；发展以休闲度假和“农家乐”为主的生态旅游业。截至2017年底，共计发展茶园6750亩，其中有机茶园1526亩。利用鹞落坪得天独厚的自然资源条件，依托红二十八军军政旧址这一红色旅游资源，大力促进保护区生态旅游业的发展。保护区现有“农家乐”34户，从业人员120余人，年接待游客近6万人，综合收入达1000余万元。第三，集中力量，实施精准扶贫，全面建成小康社会。从核心区、缓冲区整组搬迁了鹞落坪村李湾组和包家村青尖组、同心组等3个组23户67人，鹞落坪保护区累计搬迁122户371人；对4个村的道路实行了改造升级，建设了4个村饮水安全工程，实施了小农水重点工程建设、中小学校校舍安全工程建设、广播电视村村通工程和宽带网建设工程，改造了高压和低压电力线路，增加了移动信号覆盖面，完成了4个村级美好乡村建设、农村环境综合整治和中心村村庄亮化工程，改善了人居环境，4个村中有3个获得省级生态村、1个市级生态村称号。经过多年努力，保护区贫困发生率由48%下降到不足1%，实现了2个贫困村整体出列、1902人稳定脱贫。

通过十几年林业、水域等生态保护措施的实施，岳西县的生态环境质量得到了极大的提高。2004年岳西县被批准为第三批国家级生态示范区，2008年被评为安徽省首届“十佳环境优美县”，2012年顺利通过省级生态县考核组验收后命名为安徽省省级生态县。2011年，岳西县启动了国家生态县创建工作，2013年顺利通过技术评估，2014年顺利通过国家生态县考核验收，2016年正式成为安徽省第四个、安庆市第一个国家生态县。