现实困境：西北地区农业公共服务供给模式

（一）农业公共服务供给中的“政府失败”表现突出

1.农业公共服务供给主体错位，责任不清

依据农业公共服务覆盖范围的大小，可分为全国性的农业公共服务和地方性的农业公共服务。一般说来，中央政府主要负担全国性的农业公共服务，地方政府主要负担地方性的农业公共服务[1]。然而，中央政府与地方政府在提供农业公共服务的责任界定不尽合理，特别是在农村税费改革后，中央与地方政府实行财政包干，除电网改造、农田水利设施整修等大型项目外，国家把大多数的农业公共服务的供给责任转交给县、乡基层政府。但是，现实的情况是西北地区的县乡财政大多比较困难^[12]，无力承担过多的农业公共服务，这样就会导致本应由县乡政府提供的农业公共服务到最后只能由农民自己去提供，而单个农民是不可能并且也无能力去提供大量农业公共服务的，从而进一步加剧了该地区农业公共服务供给的短缺程度。

2.农业公共服务供需结构失衡

从总体上来看，目前西北地区农业公共服务的供给方式是将国家财政资金通过政府部门自上而下层层分解到基层政府，由基层政府农口部门向农户提供服务[2][3]。由于分散的农户对于农业公共服务的需求缺乏有效的表达渠道，这些农口部门往往依据自己掌握的农村情况来决定农业公共服务的内容，而在某种程度上忽视了农民对农业公共服务的真实需要，结果导致农业公共服务供需之间的脱节，变成了政府提供什么，农民就消费什么；提供多少，农民就消费多少。由于农业公共服务供给的主体单一，缺乏竞争，一些政府农口部门或乡镇站所（如农机站、防疫站等站所）在提供农业公共服务时，往往过于注重本部门、单位利益：当一项农业公共服务可以通过收费来改善部门效益时，这些部门就以行政垄断的方式提供，其结果是服务收费高、质量差；当某种公共服务难以收费时，这些服务项目就可能成为空白，出现农业公共服务的缺位[4]。因此，在实地访谈中，当提到政府农口部门提供农业公共服务的内容时，很多农民表现冷淡，认为是花架子、走场子、不实用，甚至引起一些农民的反感。

3.农民对农业公共服务的需求内容增加，加剧了该地区农业公共服务供给紧张态势

根据对鄯善县、民勤县、西吉县、和共和县四地的走访和问卷调查，我们发现农民对农业公共服务的整体需求呈现出多元化、非均衡的特征（见表1）。

表1　农户对农业公共服务的需求类型

由表1可以看出，与传统的农业生产服务需求相比较^[13]，随着农产品市场化程度的不断深化，各地农产品品种、养植结构得到了一些优化和调整，农民在农产品种养殖上出现了分化和差异化，不同地域、不同的农产品、富裕村和贫困村、不同年龄、不同文化程度的农民对农业公共服务的需求存在较大差异，一些种养殖大户更是出现了对农业公共服务的高层次需要，比如对天气预报、农产品价格市场及时需求信息、短信通知等方面的服务要求，而不仅仅是一般意义上的种养殖技术指导。因此，仅靠政府来提供如此多样化的农业公共服务是无法完成的，也是不可能的。

（二）企业提供农业公共服务的困难

在西北地区，一些农业企业为了获得稳定的原材料供应和提高原材料质量，一般采取“公司+农户”或“公司+基地+农户”的形式为合约农户提供如种子培育、田间管理、农产品病虫害防治、农产品加工运输等类型的一些农业公共服务，农业企业逐渐成为该地区提供农业公共服务的一个重要主体。(www.xing528.com)

但是，在现实情况中，面对分散的农户，农业企业提供农业公共服务成本非常高，而且往往效果不佳，仍然难以保证企业对原材料数量和质量的稳定需要，比如在农产品市场价格高于农业企业收购价格的时候，农民的违约率比较高，就会影响到企业的收购计划和经营效益；对农户来说，由于农产品生产周期长，在生产初期，一些农业企业往往承诺会以优惠价格收购农产品，而在农产品成熟时，农业企业往往利用市场优势地位过分压低农产品收购价格，造成农户与企业之间发生严重的利益冲突。比如，在西吉县实地调研过程中，我们就发现了两类这样的例子。一类是如西吉县政府从福建招商引资一家农业企业，在当地投资兴建了华林蔬菜基地，与农户签订“公司+农户”式的收购合同，并在农业产前、产中、产后提供农业种植服务，在企业获得稳定农产品供给的同时培养了一大批种植示范户、农民技术人员，促进了当地特色农业的发展；另一类是一些所谓的龙头企业来该地区投资的目的不是为了惠农，而是为了套取国家或地方政府的农业扶持资金，获利的主要方式并不是开发某种农产品，因而不会在农产品的市场开发和技术开发方面进行足够的投入，这种类型的企业往往没有长期发展的潜力。还有的地区引进的部分涉农企业的农产品项目是高耗水而非节水型的（如亚麻、番茄），这些项目本身缺乏持续性，与该地区干旱缺水的农业生产环境不符，只能采取打深井抽取地下水方式来满足企业生产，这就使该地区的泉水和大部分浅水井干涸，影响该地区其他农民生产生活用水（在西吉县苟子村、后村等地方，由于地下水的过量开采，出现了农民不得不开始买水吃的局面）。并且这部分企业仅仅与当地农民签订3～5年农业生产合同（多数为3年），在经营期间，如果出现企业撤资、抽逃资金等问题，农户损失将非常严重，他们的生产方式只能恢复到以前状态，甚至不如以前。因为，这些农业企业大都采用抽取地下水来灌溉，地下水位的下降将使当地的农业生产条件进一步恶化。

（三）行业协会提供农业公共服务的困难

在鄯善县、民勤县、西吉县和共和县都有一些行业协会，如鄯善县辟展乡养殖协会、鄯善县达浪坎乡哈密瓜协会、鄯善县连木沁镇葡萄协会、民勤县甘草产业协会、民勤县双茨科乡辣椒协会、西吉县单家集牛羊肉协会、西吉县新营乡马铃薯经销协会、共和县铁盖乡上合乐寺村养猪协会、共和县沙珠玉乡耐海塔村奶牛养殖协会等协会。一些协会发挥组织化优势积极为会员提供一些农业公共服务，比如发布农产品供求信息、组织会员进行生产、提供种养殖技术指导等服务。但由于不少行业协会存在以下问题，导致协会整体发展比较缓慢，无法提供持续有效的农业公共服务。

1.部分协会官办色彩浓厚，依赖性过强，有违行业协会的宗旨

在调研中发现四地的一些行业协会的官办色彩过浓，行业协会成了“准政府”“二政府”，基本失去了其民间特色，无论是从行业协会章程的制定、日常决策权，还是内部运行机制、监督机制等方面，行业协会都缺乏相应的独立性。许多行业协会（如某县马铃薯研究中心）是由政府部门牵头发起，会长一般由农口部门主要领导人兼任，协会的工作人员也是所属机关的干部，业务主管单位往往把行业协会作为一个下属科室，协会在人、财、物上缺乏足够的自主权，这种过分的依赖性，必然限制协会日常工作的开展，不利于协会的宗旨和职能的发挥。

2.缺乏资金保障，机构运转不畅，难有大作为

协会的资金来源主要有四条渠道：一是政府拨款，包括初始注册资金和相应的“人头费”、办公费；二是会员缴纳的会费；三是服务性收入，即通过培训、咨询、办展览会等所得；四是经营性收入，即下属实体经营所得，这些资金来源渠道都没有可靠的保障。政府拨款只能是初期阶段起扶持作用的，会费总体数额不多，又常常拖欠，一些行业协会为了生存，只好采取以会养会、收取培训、咨询费等办法来维持生存。加之，国家在协会资金管理上没有专门规定，对刚刚兴起的行业协会也没有优惠政策支持，没有起动资金，行会工作难以开展起来，行业协会的作用就体现的不充分。在鄯善县、民勤县、西吉县、共和县的访谈中也发现部分协会名存实亡，或者仅有一个牌子，没有场所，还有一些协会之间由于缺少沟通，各自为政，缺少规范和管理，很难发挥支农、惠农的作用。

3.行业协会缺乏独立的法人资格

目前，由于我国缺乏专门的《行业协会法》等相关法律，全国已有行业协会是按《社会团体登记管理条例》注册登记的社会团体法人，不具备独立的法人资格，无法独立承担民事责任。西北地区现有的农业协会也面临这样的问题，因为缺乏独立的法人资格，协会不能在更大范围内和更高层次上为农业生产提供更多的服务。

基于以上对西北地区农业公共服务供给的现实困境的分析，可以看出政府、农业企业、行业协会三者都在提供一些农业公共服务，但是由于供给主体责任存在越位、错位、缺位的问题，使得该地区农业公共服务的供给方式在整体上是一种粗放型的模式，各个供给主体间是相互脱节或者说是相互孤立的，没有形成一种合力来提供系统的农业公共服务。