多中心理论视角下少数民族牧区防疫体系问题分析

（一）单中心治理环境下少数民族牧区动物防疫的困境

公共选择理论认为，“国家（政府）不是神的造物”，也难以摆脱“经济人”的利己主义及追求自身利益的取向[3]。而尼斯坎南的“官僚最大化模型”和阿罗“不可能定理”向我们揭示了政府也存在着失败。基于由政府作为唯一主体提供公共服务的“单中心治理模式”的困境，以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者在公共管理研究领域创立了一种新的理论，即“多中心治理”理论。[4]所谓多中心治理是指多个权力中心和组织治理公共事务，提供公共服务[5]，强调通过合作与协调，对公共事务进行多种手段并用的综合型管理，目的就是超越传统的以集权与分权为标志的“单中心”制度安排[6]，其中心问题就是“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”[7]奥斯特罗姆夫妇认为，集权的或者完全私有化的供给方式并不是解决问题的根本方法，通过多中心治理，即在一种制度和体制中多个权力中心和服务中心并存，建立起公共部门、私人部门和民间组织的相互合作、相互协商和相互依赖的关系，能够摆脱单个部门在利益驱动和道德失控条件下的失灵。

关于我国牧区动物防疫工作中存在的问题，学术界和从事实际工作的政府官员，进行了大量的分析：蔡金山（2004）指出兽医体系建设中，人员编制少，兽医专业队伍素质低，缺乏较高学历的专业人才[8]；梁碧军（2004）通过调查研究发现，在散养的养殖方式下，养殖户对防疫不重视，不愿意花钱搞防疫[9]；西吉县兽医工作站的苏小平指出动物防疫工作中存在着工作经费缺乏，免疫程序得不到认真组织实施的问题[10]；青海省贵德县兽医站的万成亿认为，防疫工作组织化程度低，政府和社会各方力量得不到充分利用，难以提高群众齐抓共管的防疫责任意识[11]。

作者认为，以政府防疫部门作为单一供给主体的自上而下的防疫体系，是形成我国牧区动物防疫工作问题的根本原因。基层反映的各种问题，是单中心治理困境的具体表现。

（二）单中心治理环境下现行防疫体系存在的问题的具体表现

1.动物防疫产品需求与供给不匹配

我国农村公共物品的供给一直以来主要由政府供给，表现为公共资源配置权力的单极化和单向性。基层政府接受上级指令，然后向下级发布行政命令，以一种非协商的方式提供公共物品。因此，农村公共物品的供给质量完全由政府的工作能力、上级政策导向甚至是部分官员和政府工作人员的工作能力及道德水平决定。结果是，一方面基层政府的工作压力大；另一方面，农村公共服务不能惠及所有农户，政府提供的不是农户需要的，农户需要的政府没有提供。这种体制缺陷表现在牧区动物防疫事业上就是防疫产品的供给与需求不匹配。

为了满足市场需求和增加收入，目前西北地区的牧区养殖品种迅速增加，养殖户对于防疫产品的需求种类逐渐增加，需求日益多样化。但是，为了获取上级的支持，基层防疫部门只对上级部门负责，而偏向于以短期、见效快的方式供给，忽视了养殖户的需求变化。比如，基层防疫部门一般是接受上级指令，只抓春秋两季的重大疫病强制免疫工作，基础防疫工作还留有很大的空白，新品种牲畜、新补牲畜和新生牲畜的防疫工作一般是由养殖户自己承担。(www.xing528.com)

2.缺乏养殖户的参与，动物防疫漏洞较多

毛广春和田英强指出，“推行健康养殖”是防疫工作的基础，是提高饲养动物抗病防病能力的保证[12]。因此，牧区的动物防疫不仅仅包括疫苗注射一项，而是一个系统工程，涉及到牲畜养殖生产和销售的全部环节。比如，按照健康养殖的要求，牧民在养殖中应达到畜圈明亮干燥，喂养设施配套的整体要求[12]；要对有病和病死的动物及时进行无害化处理并定期彻底清理舍内灰尘、赃物[13]。这样，牧区的动物防疫就需要基层工作人员到牧区去宣传牲畜的防病防疫知识，也需要养殖户自发自愿地参与到防疫工作中去。

我国西北地区的牧区，地广人稀，居住分散，交通不便，信息闭塞。面对分散在草原上的成千上万的养殖户，进行牲畜防疫的知识宣传、培训、咨询，以及新品种的示范，疫苗注射，成本很高。县乡两级政府的防疫部门的工作人员数量和运行经费，都难以满足需要。

3.政府的动物防疫产品供给缺乏监督机制，效率较低

由于缺乏竞争和利润的激励，政府部门在公共服务中往往缺乏改善管理的动力。我国的动物防疫管理体制不完善，从中央政府到省、市、县的农业、商务和卫生部门，分别监管饲养、屠宰和卫生，存在着条块分割、分段管理和多头管理等现象，严重影响了防疫产品供给的效率。基层防疫人员在上级的考核压力下，往往只是为完成任务而工作，搞形式主义，走过场，防疫知识的普及宣传不到位，防疫质量和防疫覆盖率差强人意，许多地区存在疫病的谎报和瞒报现象。

可以看出，我国西北地区的牧区动物防疫工作由于以政府部门为单一的供给主体，缺乏养殖户的参与，养殖户的需求得不到充分表达，存在较为严重的信息不对称，政府供给的防疫服务与养殖户的需求不匹配；养殖户没有积极主动地参与到牲畜的全程防疫中，防疫各环节漏洞较多；养殖户没有参与动物防疫的公共政策制定和执行，政府的防疫工作缺乏外部监督，管理体制不完善，效率较低，有限的防疫资源存在一定程度的浪费。