农信社改革面临的困境分析

自1996年以来，国家对农村金融组织进行改革，并于1996年实现农业银行和信用社的分离。1997年以后，各商业银行开始从县域、农村大规模撤离，只保留农业银行对农村的政策性金融功能。这样一来，对大多数农民而言，可以面对的国家正式农村金融组织只有农村信用合作社了（罗志锋，2008）。从2003年开始，国家先后投入近2000亿元（其中：央行发行专项票据1656亿元，财政补贴和税收减免187亿元）的巨额资金对农信社实施国家主导下的强制性制度变迁，然而，事实证明，国家这种“花钱买机制”的做法并非有效，农信社的运行仍然存在各种问题：

（一）定位模糊，互助、扶贫功能缺失

自1996年以来，国家对农村合作金融改革的方向不断调整：一开始恢复信用合作社的“合作社性质”和“支农”双重目标；之后以“合作制”为主，仍强调“支农”；最后追求“股份化”“银行化”，对“合作制”已不再关注。在外部环境上，国家将农信社的管理权下放给省级政府，地方政府有了对农信社的最高决策权，农信社被打上了强烈的官办金融组织的烙印，从而异化成地方政府的“第二财政”（毋俊芝，2008）。作为农村信用合作社存在重要依据的“互助”“扶贫”功能在市场利率、信贷收益下变得苍白无力，农户贷款难和农业企业贷款难成了不争的事实。

（二）法人治理结构残缺、金融监管缺位

目前，信用社采用的是股份合作制，每个信用社（或联社）都设立有社员代表大会、理事会和监事会；信用社（或联社）的最高权力机构是社员代表大会，实行一人一票制，社员与信用社（或联社）风险共担、利益共享；信用社（或联社）实行理事会领导下的主任负责制。从理论上讲，目前的信用社法人治理结构是完整的，但在现实中，却不尽然。一是法人自治形式表面化：虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会，但在实际操作中，往往是法人代表“一言堂”，没有民主管理的实质内容，社员代表大会只不过充当陪衬而已；二是法人自治职能弱化，特别是监事会几乎空置，没有起到对理事会经营决策和行为进行监督的作用（张琦，2007）；三是合作制名存实亡，“内部人控制”现象严重。从信用社的性质和成立的初衷来看，应体现自愿性、互助性、民主管理和非营利性。但我国的信用社自产生时就主要是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿性的原则，名义上信用社为入股社员所有，但由于入股社员股本非常低，而且高度分散，社员普遍存在一种“搭便车”心理，事实上也很少有社员真正关心信用社的发展。

（三）营业网点少，支农力度弱

农村信用社作为农村金融的主力，应该发挥对“三农”的金融支撑作用，但是受农村金融整体改革的影响，信用社在农村的代办服务全部取消，加之信用社自身历史、体制、资金实力等原因，农信社并没有马上填补商业银行从农村撤离留下来的农村金融服务空白。笔者通过走访甘肃省张掖市的部分县、乡，也深刻感受到农村金融网点的稀缺性，绝大部分乡镇的金融机构仅有一个信用社网点，离农户最近的达到三十多公里路程，使得当地农民办理存贷业务非常困难，严重影响了农村金融对“三农”的支持力度。(www.xing528.com)

（四）信贷资金非农化、农村资金流失严重

由于农业固有的弱质性，信贷资金在农村的收益相对较低，影响了农信社信贷资金投放的积极性，尤其在信用社改制以后，农信社信贷资金投放有了明显的非农化特征，农业资金流向非农项目的趋势变得更加明显，而信用社吸取的农业存款则通过农信社流向非农行业，造成农村资金通过信用社严重外流（李邵玲，2008）。因此，农信社在农村合作金融改革过程中扮演的只是农村经济剩余的“输出管道”而非“资源配置者”的角色，无法满足农民融资的需要，更谈不上与农民建立投资项目指导、统一采购和销售支持等其他关系。

（五）从业人员业务综合素质低

信用社从业人员来源复杂，业务水平低，一直是信用社发展的障碍。作者在研究本专题时，走访了部分信用社，发现不少乡（镇）地区信用社的业务经办人员的专业五花八门，有会计、财管、工商管理、市场营销等经济类专业，也有机械制造、美术、中文等非经济专业。某信用社业务人员中的唯一的高学历是大专，且为某大学远程教育的市场营销专业，而大部分人员为中专、高中学历，严重影响了信贷业务创新的可能性。

（六）缺乏退出机制

农信社至今未能建立退出机制。国家先后多次大批量投入资金对其进行改革，属于典型的国家主导的强制性制度变迁。根据诺斯的“路径依赖”理论Ⅰ：农信社体制基本成形后，就存在着制度惯性，制度变迁就容易变成“修修补补”的游戏，若没有重大外力冲击，则其存在的惯性趋势不易被打破；根据“路径依赖”理论Ⅱ：现存农信社制度的既得利益集团^[3]已经形成，要想扭转农信社的发展方向（即使是错误方向）就更难（彭克强，2007）。当前农信社改革困境也证明，在退出机制缺位的情况下，国家这种“花钱买机制”的做法并未取得预期效果，应该对那些长期经营不善、严重资不抵债、扭亏增盈无望的高风险农信社的市场退出进行初步探索和有益尝试，按照市场化的规则去分配利益，由市场决定成为独立市场主体的农信社的命运。