网络治理理论：批判性继承和自主性培育的综合思考

1.网络治理理论的提出

作为一种理论概念，网络治理由美国斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·坎格斯（William.D.Eggers）首次明确提出。网络治理不同于任何以往的治理方式，它主要通过政府、市场、社会等多部口的广泛参与和合作来实现公共服务的有效供给。根据胡德（Rhodes）与库伊曼（Koo man）的研究，网络治理一方面具有一种从国家为中也的思考模式，亦即国家经由政治机制的中介，实现引领市场、社会部口的目的；另一方面将社会相关制度或机制（如私营企业、志愿性组织或社区公民团体）融入治理的过程，转变为一种倾向以社会为中心，成员经由彼此互动、协商达成共识，进而形成具有自治功能的网络伙伴关系模式。也就是说，网络治理途径有两种方法，一是主动领控，即元治理，二是自组系统，即自组织。元治理并不意味着要建立一个至高无上的权威政府，相反它承担的是机构制度设计、提出远景设想等贵任。也就是说，在公共服务网络化供给中，有必要再造一种与新的社会情景相适应的新政治，即政治的政治，这种政治以改变游戏规则的政治为目标，是一种元政治，它与两个问题有关：一是引领规则系统的转换；二是转换到什么规则系统。关于自组织，协同学创始人哈肯（Haken）给出的定义为：“如果系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，这种系统便是自组织的。”关于公共服务网络供给主体，无论是政府组织、市场组织还是社会组织，它们都以自组织形式存在。从对网络治理两个核心概念的解读中可以看出，一方面网络治理理论是对三大公共服务供给理论的批判性继承，它既承认科层制政府在公共服务中拥有的元治理责任，又重视公共服务制度安排中市场、社会等其他供给主体自主性的培养。这意味着与三大公共服务供给理论所对应的服务方式能够在公共服务网络化供给实践中得到最大限度的统一。从这个意义上讲，网络治理与其说是一种理论创新，不如说是一种理论综合。另一方面网络治理意味着多种利害关系的机构或组织的行为方式、公化伙伴关系，以及其他具有自主性但是相互依赖组织形式的策略联盟。

20世纪90年代以来，伴随着跨组织公共事务的开展，各种跨组织的合作急需一种积极有效的合作方式，网络治理开始成为公共管理学者关注的课题。鲍威尔（Powell）发现在许多非营利性组织和公共部门中，组织间的管理日益转变为多种形式的合作联盟关系，并且以此作为提升管理有效性和组织竞争力的方法^[7]；奥图勒（o’Toole）阐述了对于现代公共行政实践中网络日益增长的重要性^[8]，并将其归结为：

（1）公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必须涉及到跨机构之间的协作；

（2）处理复杂事务的政策可能必需网络化的结构才能执行；

（3）政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的；

（4）必须努力使各种联系制度化；

（5）跨部门和不同层次管理的需要。

以上分析表明网络治理理论为当代公共管理者开辟了一个新兴的、可行的研究视角，已经成为西方的公共管理学研究中的讨论焦点，并作为一种新的治理机制，并广泛应用于政府公共事务管理的各个领域^[9]（如图2-3所示）。

图2-3　公共管理理论的动态演进

2.网络治理的特征和内涵

（1）治理主体多元化。网络治理认为公共事务的治理主体多元，除了政府外，还可以是市场主体、第三部门等其他社会公共行动者，多元主体的相互联系和作用形成一个有效的治理网络。^[10]

（2）治理网络中的权力向度是多元的、相互的，它既不靠单一等级制自上而下的控制，也不完全受市场机制的操纵，它的运行逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作，以交换信息、促进合作，进而减少机会主义的行为，有利于不同机构之间增进了解，加强沟通，降低冲突，凸显治理理论的民主特征。(www.xing528.com)

（3）网络治理的实现效果不依赖于科层制下的“命令一执行”，也不同于市场下的“等价交换”，而是依靠相互联系、相互依赖的伙伴关系，以达到1+1>2的整体协作效应是网络治理要追求的治理效果

3.网络治理理论在农业公共服务中的应用

具体到农业公共服务供给来看，一是倡导多元主体的嵌入，治理理论强调农业公共服务的多主体合作治理模式，农业公共服务的供给需要市场、社会多方力量的参与，政府不再是农业公共服务的唯一力量，但是政府应起到协调作用。治理理论还强调农业公共服务供给的社会基础和市场基础，良好的农业公共服务供给治理需要大量的社会组织和市场组织的参与，目前我国的公民社会尚未发育成熟，各种社会组织的力量比较渺小，这要求农业公共服务配套政策的完善；二是从治理过程来看，治理理论强调民主化，强调农业公共服务供给的互动性，参与性，这指的是农业公共服务决策不再是自上而下的，而是双向乃至多向的，公民、市场和社会通过互动参与到决策中来，农业公共服务的供给决策不再是单向的，公民、社会团体和企业既可以接受农业公共服务，也可以参与生产农业公共服务，农业公共服务的权威不再只有政府，农业公共服务构成一种平等合作的关系；三是从治理模式而言，治理理论强调农业公共服务生产方式的市场化运作，生产主体的社会化参与，社会非营利组织提供了农业公共服务新的生产主体选择，但是生产方式仍然可以借鉴市场化手段，辅之以政府的监管供给，农业公共服务的供给模式趋向综合化。

【注释】

[1]王小林，赵小明.内蒙古自治区农村公共服务体系改革研究[J].农业经济问题，2002年增刊，89.

[2]高平堂.对我国农业社会化服务体系的思考[J].中共山西省委党校学报，2008（6）：57.

[3]李霞.新疆农村基本公共产品供给机制研究[D].新疆农业大学，2010.

[4]关文.我国县级农业公共服务供给问题研究[J].东北财经大学，2016年.

[5]“官、产、学”首先见于日本产经联自1981年开始实施的《下一代产业基础技术研究开发制度》中。

[6]他们认为，在崇尚创新的知识经济社会，创新制度环境的各要素——政府、企业与大学会以市场要求为纽带而连接起来，形成三种力量交叉影响的三螺旋关系。这就是所谓三螺旋理论。随后两人一起在1995年编写了一本名为《大学和全球知识经济：大学—产业—政府关系的三螺旋》论文摘要的书，由阿姆斯特丹大学出版。同年在EASST Review第14期上发表《三螺旋——大学、产业、政府关系：以知识为基础的经济发展的实验室》一文，标志着三螺旋理论的诞生。

[7]沃尔特·W.鲍威尔.组织分析的新制度主义[M].姚伟，译.上海人民出版社，2008年5月版.

[8]Laurence J.O’Toole，Jr.Treating Networks Seriously：Practical and Research Based Agendas in Public Administration[J].Public Administration Review，1997，（1）：45-52.

[9]姚引良，刘波，汪应洛.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示[J].人文杂志，2010（1）：76-80.

[10]姚引良，刘波，汪应洛.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示[J].人文杂志，2010（1）：76-80.