三方协商机制存在的问题及优化建议

1）三方机制的法律基础不健全

三方机制的重要作用之一就是在法律法规的框架内促使双方妥协，实现劳动关系双方利益的相对均衡。其中，法律法规是三方主体协商中确定彼此间权利义务的重要依据，也是三方主体进行利益协商的空间。因此，劳动标准及其相关的劳动法律条款是三方机制发挥重要作用的基础，而劳动法律法规的不健全必然使三方主体的行为失去相应的约束，达不到制度安排的效果。因此，发达市场经济国家十分重视劳动法律体系的建没，其对劳动关系的法律调节一般通过三个层次来调整劳动关系。在宏观层次上，劳动基准法是调整全部劳动关系的基础。国家通过制定劳动标准立法，对劳动者最低工资、最高工时、休息时间、劳动保护、劳动资格等进行法律规定，实现底线控制并通过加强劳动监察保证其切实履行，在此基础上让出劳动关系当事人的协商空间。在中观层次上，通过集体谈判对集体劳动关系中劳动者的公共利益进行协商，在保证劳动者充分表达真实意愿的基础上签订集体劳动合同，并由此对个体劳动关系产生保护。当双方不能就此达成协议时，对客观存在的争议问题诉诸法律程序予以裁决。其中，政府对劳动关系双方的集体谈判过程予以监督，并努力促使双方妥协达成一致意见。在微观层次上，则通过劳动合同调整用人单位与劳动者之间的个别劳动关系[90]。

但与此相比，我国的三方主体调节机制的法律基础并不完备[90，96]。首先表现为劳动立法薄弱。自1994年以来，我国调节劳动关系的法律依据主要是《劳动法》、《企业集体合同管理条例》和《最低工资规定》，迄今为止，还没有颁布《劳动基准法》、《劳动标准法》、《社会保障法》等基础性法律，直至2008年才开始实施新《劳动合同法》。其次表现为相关法律存在缺陷，操作性不强。如我国现行的劳动争议处理实行“一调一裁两审”的制度，很难体现程序正义和实体正义。一是劳动争议调解在企业内部进行，而企业内的劳动争议调解委员会成员受雇于企业主，调解的公正性很难保证，协调作用几近丧失。劳动者与企业出现纠纷的苗头或者发生争议后，很少主动找企业内部调解委员会来解决。二是劳动争议仲裁虽由三方组成，但基本上是由劳动行政部门主导，企业方代表与劳动者代表不起作用。同时，由于仲裁结果与诉讼严重脱节，导致仲裁的公信力差，仲裁质量下降。而仲裁前置程序的设置，实际上限制甚至是剥夺了当事人就劳动争议案件直接向法院起诉的权利，也使得部分企业利用自己的资金优势和专业知识优势恶意利用法律程序，拖延争议处理时间，导致劳动者知难而退。即使劳动者坚持到诉讼结果，也可能由于执法不及时或执法力度不到位而产生新一轮诉讼，现实中往往由于“诉累”而导致劳动者最终放弃自己的合法权益。这使得当前劳动争议处理条例的部分条款成为不法企业侵害劳动者基本权益的合法外衣。三是劳动争议诉讼不规范，没有导入“三方机制”（即由政府代表、工会代表和雇主代表参加陪审）来平衡劳动争议双方当事人的利益冲突，实际上就排斥了政府、工会、雇主组织在劳动争议案件中的特殊影响力和长期积累的工作经验，导致法官的独断专行。由于我国没有建立专门的劳动法庭，而由民事法庭负责审理劳动争议案件，容易产生适用程序和法律的混乱。在我国，任何一种诉讼都不可能像劳动争议诉讼这样会使当事人遭受很多诉讼之外的不利后果。对于劳动者特别是尚未与用人单位解除劳动关系的劳动者而言，诉讼可能意味着一连串的打击报复，如岗位调整、职务下降、工资降低甚至劳动关系解除等。因此，劳动争议处理结果往往是赢了官司，却丢了饭碗。

2）工会与雇主组织的代表性不强

三方主体协商机制的内在作用机理在于力量制衡下的利益协调，其中工会势力的强弱及其职能的履行状态对劳动关系协调机制至关重要。一般而言，工会力量的强大本身就是对资方的一种威胁。因此，工会的有效存在可以对资方行为形成一种内在约束，使资方在追逐利润最大化的行为中不得不审慎地考虑其对劳动者利益造成的影响。如当前发达市场经济国家很多企业将劳动关系调节模式从集体谈判模式转变为人力资源管理模式就是一种迫于强大工会压力的自觉行为。反之，如果工会势单力薄，则资本追逐最大化利润的行为将无所顾忌，甚至损害劳动者的基本权益，在这种情况下仅仅依靠政府公权力的直接介入，将囿于信息不完备、劳动关系复杂多样以及人员经费的短缺等多种因素而使劳动者利益无法得到保障，此时的三方主体协调机制将失去存在的必要。因此，合理的劳动关系三方主体协调机制应该呈现一种“T”形结构，表示劳资双方力量均衡，只是在政府这只“看得见”的手协助下寻求利益的均衡点。然而，在中国转轨期正是由于工会力量的薄弱，造成了劳资力量的失衡，从而导致劳动关系的恶化。现实中的劳动关系结构更多的是一种断裂的环形结构，表现为资本追逐利润→政府追逐资本→工会依赖政府，而恰恰在劳资之间这一重要环节出现断裂，资本失去了应有的约束。当前，中国工会表面上看组织结构完善，会员人数众多，如其基层组织已逾120万个，会员人数已接近1.6亿，但实际上工会内部分化严重。一方面表现为工会组织与会员更多地集中在国有企业之中，而恰恰在劳资冲突最为严重的民营、三资等企业中，工会组织很少，会员较少，且其无多少凝聚力，无法团结起来与资方就劳动利益问题讨价还价；另一方面，现实中由于工会活动的经费大部分来自于企业的利润，而工会领导人更多的是企业的管理人员，因此在经费与个人利益的影响下，工会维护劳动者权益的活动根本无法正常开展[97]。著名经济学家弗里曼等人通过对美国20世纪80年代的数据研究证明，通过集体谈判，工会会员的所得要比非工会工人的所得高出30％左右。但对中国工会而言，本应以集体谈判主体出现在劳动力市场的工会组织，由于集体谈判制度的削弱，有一些被边缘化为职工文体活动和福利发放机构，有一些则主要担当企业管理部门的职责，并因此而在职工与企业的劳资纠纷中角色模糊。面对劳动者权益受到侵害的现象，工会只能从自治主体变成准执法主体，承担全面维护劳动者法定权益的职责。但由于工会并不具有相应的处置权，工会维护劳动者法定权益的手段主要是提供法律监督，对发现的违法侵权现象向有关部门提出意见、建议和要求。工会组织这样的维权手段及其效果在一定程度上影响了职工与工会间的信任关系[98]。统计数据显示，认为工会在处理劳动关系时“维护员工利益”的仅占33.0％；相反，认为工会“维护企业利益”的占到了15.9％，近前者的一半；而认为“形同虚设”的比例高达39％；另外，还有7.1％和5.0％的人认为，工会“维护社会利益”和“维护双方利益”[99]。可见，目前工会的职能混乱，还不够职业化，工会“形同虚设”[90]。

与工会薄弱的力量相比，中国雇主方的力量就显得过于强大，这也正是导致三方主体调节机制中雇主组织缺失的原因。雇主组织是民营企业主自愿加入的在劳资关系谈判机制中代表雇主利益的组织。然而，从内在动机看，我国长期实行计划经济体制，民营经济发展时间短、规模小，没有或者缺乏组建雇主组织的内在动力；从劳动力供求关系看，这些民营企业主面对的又是分散的、无组织的劳工群体，劳动力供大于求、“强资本弱劳工”的格局决定着雇主主导劳动力市场的局面将长期存在；从社会环境看，我国劳动法制不健全，加上一些地方政府偏离公共管理目标的管理政策等因素的作用，资本持有者更为骄横。这就决定了在劳资博弈过程中，雇主缺乏强大的对手，既没有组织起来的内在动力，也缺乏组织起来的外部压力，从而导致我国雇主组织职能很不到位，没有发挥“对内自律，对外代表”的作用，协调劳动关系的内部机制还处于缺失状态。在实践中，不少省份的雇主组织是以省企业联合会的形式参与三方协商会议，在县区一级则主要由政府将工商联、行业协会整合在一起作为雇主方代表，而在没有企业联合会的地方则由政府管理部门（如经贸委或经济贸易局）代表雇主。可见雇主组织的建立一直是在政府的倡导下组建，雇主本身缺乏建立组织的内在积极性，当前的雇主代表也只是在参与立法讨论和政策制定方面进行协调劳资关系的活动，还没有直接进入劳资集体谈判的领域。因此，虽然很多地方建立了三方机制，但由于其代表性还不强，工作机制还不完善，职责任务需要进一步厘清[90]。(www.xing528.com)

3）政府职能错位

在市场经济条件下，政府作为公共利益的组织者和管理者，维护弱势群体——劳动者的合法权益，是其应有的责任。在劳动关系领域，政府主要通过国家强制力来保障劳动者权利，以协调实现劳资自治，或者说，是通过公权力的实施来保障劳动者的私权利，以达到平衡劳资关系双方的力量对比。因此，作为国家代表的政府即成为劳动关系三方调节机制中不可或缺的主体。一般而言，政府通过行使劳动行政管理权，规范用人单位的劳动用工行为，以排除对劳动者的侵害。政府在劳动关系中的作用主要体现为：一是利用劳工标准立法来规定企业在个别劳动关系中的义务，同时限制企业的权力滥用，特别是解雇权的滥用；二是通过劳动行政执法来对企业遵守劳动法的情况实施劳动保障监察；三是在形成劳动条件的三方协商机制和工资集体协商谈判中对企业行为进行干预；四是通过建立和实施不当劳动行为制度，对于企业侵害劳动者团结权的行为，给予权利人以行政救济和司法救济。以政府强制力来保障劳动标准的实施，是政府调整关系的主要内容。

在中国转轨时期，由于不少地方政府片面追求经济的增长，在推动发展的过程中，更多关注的是稀缺资源，如资本、土地等，因而在劳动领域中相应的职能出现缺位和错位的现象，本应在三方主体中起着平衡双方利益和扶持弱者的作用，却在现实中对资方妥协，成为资方利益的单方保护者。转轨时期，资本成为地方经济发展的重要制约因素，由于地方政府在追逐资本过程中面临着激烈的竞争，一些地方政府为了处于有利的竞争地位而较多地满足资本的利益，对相关社会政策与劳工权益的维护较为忽视。“低劳动力成本”成为一些地方招商引资的“法宝”。有些地方政府为了所谓的投资环境，甚至把不参加社会保险、不组建工会等作为招商引资的优惠条件，对一些企业违反劳动法规往往是睁只眼闭只眼，甚至为厂商侵犯职工权益“开脱”。在劳动争议处理环节，由于没有健全的工会组织，职工缺乏有组织的力量，工会对劳动执法存在的诸如执法不公、对违法行为听之任之等问题起不到监督作用，对劳动监察机构形不成压力[100]，致使一些地方政府的劳动执法机构失职甚至偏袒资方的现象难以得到纠正。有些地方政府甚至规定，非经地方党委同意，任何部门不得进入企业进行《劳动法》、《工会法》及相关法规的执法检查。地方政府的这些行为客观上纵容了企业违法行为的发生，其直接结果就是劳动者的权益受到打压，劳动者的处境更加恶劣和艰难。一方面许多企业，甚至所谓的“明星企业”存在着大量明显违反法律、侵犯劳动者合法权益的现象；另一方面对于用人单位克扣、拖欠加班工资且隐瞒相关证据时，政府行使法律所赋予的调查取证权的力度不够[90]。

政府在三方机制中职能的错位与缺位，一方面与少数地方政府不当的发展观念有关，另一方面也受当前政府相关部门执法手段较少与执法地位较低等因素的影响。比如，劳动监察的法律地位太低，还仅停留在原劳动部1993年颁布的《劳动监察条例》上。劳动监察人员在执法中被挡在工厂门外不准进入和作出的处罚决定没人理睬已成为一个十分普遍的现象。同时，相对于数量繁多的企业和日益高昂的执法费用，劳动执法人员严重不足，劳动执法机构也缺乏执法的基本条件。目前，全国各级劳动保障行政部门担负着监察近3000万户用人单位的任务，却只有不到3万名监察员。通常情况下，多数省级劳动监察机构一般只有不超过10名的人员编制，而多数地级市只有5名左右的人员编制，区县一级的人员更少。在经济较发达的地区，一个县级市甚至乡镇就有成千上万家企业。面对如此众多的企业和大量的劳动违法案件，劳动监察机构根本无力应付。这些客观因素的存在均导致政府在劳动者权益保护方面无法作出及时而有效的回应[90-93]。