解析土地供需矛盾的主因

对土地供应实行高度的计划管理导致土地市场发育不足，是造成土地供求矛盾的重要原因。2004年，为了应对经济过热，国家严把信贷和土地两个“闸门”。国务院出台了《深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）加大了土地计划管理的力度。这一举措原本是抑制经济过热的临时性调控政策，但时至今日，已从短期政策变成长期政策，难以适应当前城镇化进程加快、经济走出下行的新形势。

第一，土地计划管理方式不适应城镇化发展规律。从国外城镇发展的规律看，城镇通常是自然形成，或者首先整体制定城镇发展规划和供地计划，在此后的若干年内逐步建成。譬如荷兰，在围海后新造的土地上建立城镇，对整块地一次性作规划，再逐步批租给开发商开发。因此，城镇化的土地需求量每年不同。一般来说，在城镇化初期或制定规划时，占地规模较大，人口密度较小。但在城镇化过程中，随着基础设施和公共服务的完善，城镇人口密度逐步提高，城镇每年新占耕地会比较少。我国目前实行的土地计划管理方式，每年根据上年土地利用情况和人口增加的规模，几乎是均等供应土地，实际上不利于城镇发展的整体规划，也不符合城镇化用地的一般规律。

第二，土地作为重要的生产要素，市场发育严重不足。1989年全国人代会上通过的宪法修正案，将土地的所有权与经营权分开，使土地使用权具有商品性。在2007年通过的《物权法》，又明确了土地用益物权。但是中国土地并没有实现完全的市场化。政府完全垄断土地一级市场，并对房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格。招商引资中低价出让土地，房地产开发时又竞相抬高地价。按照现行法律规定，集体土地的权能受到一定的限制，农民对宅基地、承包地和林地没有出让权和抵押权，农村集体土地无法自由直接进入市场交易，也不能抵押。尽管近年来我国部分城市在试点土地承包经营权、林权和宅基地使用权“三权”抵押贷款，但是法律层面仍有较大障碍。《物权法》、《担保法》明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。因此，土地使用权作为商品，其价格不能反映实际的供求关系和资源稀缺程度，其所有者也不能自主决定其交易数量和用途。(www.xing528.com)

第三，土地供给主体单一，地方政府对土地财政过度依赖。我国现行土地制度规定，政府是唯一的土地出让主体。近年来，我国政府土地出让金收入和以土地抵押为主的融资规模快速增长。2012年，土地出让收入占地方政府全口径财政收入的20%，土地税收规模达到1.01万亿元，是2003年的12倍；截至2013年1季度末，土地抵押融资（地方政府和企业）余额达到6.5万亿元。从世界多数国家的实践看，从土地中获得收益和一般税收是其政府财政收入的重要组成部分，但大都是以向土地征税为主，而不是一次性从土地出让中获得收益。

对土地实行高度计划管理带来很多负面影响。主要是，农民从征地补偿中获得的收益分配比例偏低，农村土地纠纷增多；掌握土地审批权的部门和个人寻租机会多，而且涉案金额大，腐败暴利高；土地供给的饥饿状态推动了大城市的地价和房价上涨。