政策建议：解决食糖产业安全问题

林　琳

食糖是关系国计民生的重要农产品。近年来，随着城乡居民生活水平不断提高和食品加工业的快速发展，我国食糖需求持续增长，产需缺口不断扩大，对外依存度超过30%，已跃升为第一大食糖进口国，食糖产业安全问题引发关注。最近，农业部农村经济研究中心赴广西甘蔗主产区进行了调研，食糖产业发展中存在的问题不容忽视。

（一）食糖产需缺口不断扩大。2000年以前，我国食糖生产基本能够满足消费需求。2000年以后，我国食糖消费呈持续快速增长势头，产需缺口不断扩大。2007—2008榨季，我国食糖产量达到历史最高的1483万吨，随后受种植面积下降和不利天气气候条件等多种因素影响，食糖产量连续下滑，近两年虽有小幅回升，但供需缺口仍在200至300万吨。据国际糖业组织预测，2020年中国食糖消费预计达到2210万吨，将超越欧盟（1970万吨），成为继印度（3270万吨）之后的全球第二大消费国，产需缺口将达到500万吨以上。

（二）糖料蔗综合生产条件落后。广西是我国最大的蔗糖产区，糖料蔗种植面积和产糖量占全国的60%以上，食糖销量占全国跨省贸易量的80%以上。但由于综合生产条件相对落后，广西产糖量难以大幅提高。主要体现在：水利基础设施薄弱，广西80%的糖料蔗种植在旱地坡地，有灌溉条件的仅占总面积的15%左右，2012—2013榨季有效灌溉率仅为6.4%；糖料蔗品种严重退化，广西84%的糖料蔗品种为20多年前引进的新台糖系列，此品种单产及糖分下降，抗病虫性差，生产风险较大；土地整合严重不足，广西蔗区多为分散小农经营，地块小、田埂多、较分散，不利于开展糖料蔗生产综合机械化；机械化生产水平较低，广西糖料蔗机械化收获率仅为4.32%，远低于巴西、澳大利亚70%的机械化收获率；收获“砍工荒”问题突出，人工成本约占甘蔗生产成本的一半左右，机械化作业成本仅占3%，不仅抬高了甘蔗生产成本，而且影响了农民的生产积极性。

（三）糖料生产比较效益持续偏低。我国糖料生产成本比世界主要产糖国巴西、印度、泰国和澳大利亚等国高出近一倍。其中，全球最大食糖生产国巴西的制糖成本只有18美分/磅，约合人民币2500元/吨，不到我国制糖成本的50%。随着生产资料和劳动力价格的迅猛上涨，近几年我国糖料生产成本继续攀升，糖农收入逐年下降，2009至2012年糖料蔗每亩收益仅为500至800元。高昂的制糖成本导致我国食糖价格缺乏国际竞争力，极易受到国际低价糖倾销威胁。

（四）制糖企业效益大幅波动。受食糖产量和供求关系变化影响，我国食糖销售价格大起大落。2008至2011年，我国糖价由每吨3700元持续上涨至每吨8000元，是2001年的两倍多，随后糖价下滑到目前的每吨5200元。行业利税由2008—2009榨季的30.3亿元持续上扬至2010—2011榨季的117.5亿元，随后下滑至2011—2012榨季的48.5亿元，预计2012—2013榨季我国约80%的制糖企业将出现亏损。制糖企业效益的剧烈波动不仅严重影响了其反哺甘蔗生产能力，而且影响到食糖产业的稳定发展。

（五）食糖大量进口贸易依存度上升。2000至2010年我国食糖年平均进口量为115万吨，进口依存度基本保持在10%以下。近两年国际食糖价格一路走低，到岸价一度比我国甘蔗糖批发价低每吨1300元，食糖进口进入新一轮扩张，走私糖屡禁不止。海关统计数据显示，2010—2011榨季我国食糖进口量增至206万吨，占全球食糖贸易量的4.1%，进口依存度上升到15.6%。2011—2012榨季食糖进口量比上年翻了一番，增至426万吨，一跃成为第一大食糖进口国，占全球食糖贸易量的8.5%，进口依存度上升到31.2%。食糖自给率的快速下滑，严重影响食糖产业安全。

（六）现有政策宏观调控效果不理想。在收购政策方面，部分食糖主产区制定了蔗价与糖价联动二次结算机制。但在实际操作中，除广西外，其他省份企业均是直接将政府发布的糖料蔗收购指导价作为保底价，并未实现真正的二次结算机制，食糖价格上升的收益并未返还农民。在贸易政策方面，2004年以来，我国食糖配额内（194.5万吨）进口关税已降到15%，远低于世界97%的平均水平。在低关税保护水平下，低价进口糖大量涌入，严重破坏食糖市场供求关系。在储备政策方面，由于国储糖吐纳相对滞后、库点分布不合理、国储仓容日益饱和等原因，国家收储在食糖产业中的蓄水池和调节器作用受到影响。2013年，国储糖规模已接近600万吨，大大超出收储规模为国内一个季度的消费量（约360万吨）的国际惯例，给国内市场造成压力。

食糖是粮棉油糖四大作物中机械化生产水平最低的农作物，也是获得国家生产扶持和保护较少的农产品之一。要充分认识促进食糖产业健康发展的重要性和紧迫性，加大对糖料生产的扶持力度，促进生产方式转型升级，避免食糖产业出现大豆产业发展中的类似问题，加快构建安全稳定的食糖供应保障体系。具体建议如下：(www.xing528.com)

（一）提高糖料蔗综合生产能力。一是设立糖料蔗基础设施建设专项基金，加强糖料蔗产区的水利灌溉、机耕道路等基础设施建设，利用农业配套技术，将节水、施肥、施药、栽培、管理等系列精准农业措施融为一体，提高水资源利用率和农业整体技术水平。二是设立国家糖料蔗育种专项基金，积极开展国际和国内合作，引入境内外技术、人才和优良品种，尽快培育出替代新台糖系列的新品种。三是加强糖料蔗良种繁育基地建设，引导和鼓励合作社、制糖企业和其他社会资本投入，通过试验示范、技术培训，引导蔗农种植糖料蔗新品种，推进糖料蔗良种繁育产业化。

（二）提高糖料蔗机械化作业水平。一是加快推进蔗区土地整治工作，财政、国土、农业、水利等部门应综合考虑基础设施配套和产业发展需要，联合出台蔗区土地整治规划。二是推动蔗区适度规模经营，鼓励并吸引社会资金进行土地整合，鼓励以制糖企业和农业种植公司为经营主体发展蔗糖一体化经营模式。三是实行甘蔗农机补贴政策，扩大甘蔗农机作业补贴范围，提高农机作业补贴额度，放宽机械补贴类型，提高补贴额度至农机销售价格的60%以上，由中央财政和地方财政共同分担。四是制定相关扶持政策，鼓励农机服务公司和农民专业合作社开展甘蔗全程机械化服务。五是加快研发适用于坡地生产的国产甘蔗收割机械。

（三）推广糖料蔗差价补贴政策。广西连续十年实行蔗价与糖价联动二次结算政策，建立了真正的制糖企业与糖农利益共享、风险共担的机制。建议推广广西经验，严格执行糖料蔗差价补贴政策，在原有糖料蔗收购价格与食糖价格挂钩联动的基础上实行差价补贴，由政府每年预先设定糖料蔗的目标价格，目标价格的设定要高于糖料蔗收购底价，保障蔗农有一定的收益空间和稳定的种植意愿。当糖料蔗的二次结算价格低于目标价格时，国家按两者之间的差价给予蔗农补贴。反之，政府可不启动该政策。

（四）实行制糖企业税收优惠政策。为促进食糖产业良性发展，可根据国际国内食糖产量和供求关系变化适当调控制糖企业税收成本，将农产品增值税抵扣率从13%提高到17%，保障制糖企业效益不因食糖销售价格产生较大起伏，增强企业的盈利水平及反哺甘蔗种植业的能力。

（五）完善食糖贸易和储备政策。在新一轮WTO农业谈判中，要守住15%进口关税底限，防止大量国际廉价食糖涌入冲击我国食糖市场。要进一步完善国家食糖储备政策，在科学布局国储仓点的同时，依靠食糖主产区的制糖企业进行食糖储备，由财政对糖厂储备费用进行贴息补贴。要利用调控手段保持合理的库存消费比，在对国内外食糖生产、需求、库存、价格准确预测基础上进行及时调控，使贸易手段成为调节国内供求关系的有效杠杆。同时及时发布市场预警信息，引导糖农和制糖企业规避风险。

2013年12月17日

（林琳根据农业部农村经济研究中心徐雪供稿摘编）