完善我国标识制度监管政策实施情况

我国转基因标识管理的执法状况不佳，我国转基因大米尚未市场化，但早在2005年，湖北多个地方的种子市场、农技站和种子站就在非法售卖还没有通过安全评审的转基因水稻。2010年绿色和平组织再次调查，发现仍存在违法转基因稻种的销售。2010年至今，中国出口欧洲的大米制品因检测出含有转基因而被拒绝入境或召回的次数已近50起[12]。

1.明确管理部门职责

《食品标识管理规定》规定了国家质量监督检验检疫总局和县级以上地方质量技术监督部门负责食品标识的监督管理工作。《农业转基因生物安全管理条例》规定，国务院农业行政主管部门和地方各级人民政府农业行政主管部门负责农业转基因生物安全的监督管理工作。《新资源食品管理办法》规定县级以上各级人民政府卫生行政主管部门依照《中华人民共和国食品卫生法》的有关规定，对新资源食品的生产经营和使用情况进行监督抽查和日常卫生监督管理。《食品标识管理规定》第40条规定，进出口食品标识的管理，由出入境检验检疫机构按照国家质检总局有关规定执行。

农业转基因生物由农业行政主管部门负责管理，转基因食品由卫生行政部门和质量技术监督部门进行管理，当涉及转基因食品的进出口时，由出入境检验检疫机构管理。转基因食品标识的管理机关有质检部门、卫生行政部门、农业行政部门和进出口检验检疫部门。但是上述规定中，部门间的分工不明确，而且对于某些既是转基因生物又可以作为转基因食品，例如转基因玉米，到底谁有权监管存在权责交叉，不明确的情况。尽管国务院办公厅规定了每年举办一次农业转基因生物安全管理部际联席会议，由农业部、发展改革委、教育部、科技部、财政部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、环保总局、林业局的副局长参加[13]，强化转基因生物安全管理各部门的协调配合。但是，这种定期会议的方式机动性大，效果差，在规章规定重叠的情况下，能够多大程度的协调部门之间的分工合作不能不让人怀疑。此外，在参与国际事务和承担国际义务时，我国加入《生物安全议定书》时确定农业部为承担信息交流义务的部门，在参与食品法典委员会的工作时，国家质检总局代表我国参与活动，两部门之间在参与转基因食品标识国际标准协商时的缺乏经验交流和协调，我国在国际食品法典委员会对转基因食品标识标准的讨论过程中几乎没有提出建议，部门间职责不清是一定的原因。

我国对于三个部门一起管理转基因食品的状况需要明确各部门的分工和配合，例如，农业行政部门工作的重点是活的农业转基因生物体，卫生部门负责转基因食品的安全问题，质量技术监督部门负责转基因的检测和标识问题。对于既是转基因活生物体又是转基因食品的模糊地带，需要部门间的协调合作。这种合作仅仅靠国务院农业转基因生物安全管理部际联席会议制度是远远不够的，可以考虑把它归入到具有权限的两个部门之一，防止权力重叠或者权力空缺的情况出现。而且中国对转基因食品的标识主管部门缺乏定期抽查和检测，农业部、卫生部、国家质检总局的网站上都没有公布企业对转基因食品标识的履行情况。

2.建立相应的制约机制

除制定标识制度，更重要的是保证标识制度得以执行，必须采取制约机制，抽查和惩罚就是重要的制约手段。考虑成本因素，需要确定合理的抽查力度。标签的抽查力度是指抽查的频率和违反规定的处罚，其中惩罚是对管理机构渎职的惩罚和对违规经营者的惩罚。

第一，标识监督检查的对象。标识对象主要是转基因动物、植物和微生物本身，转基因生物产品的直接加工品，以及用转基因生物或用含有转基因生物成分的产品加工制成的产品。因此，标识的监督检查主要集中在转基因生物的产品方面。应扩大标识检查的力度和范围，在环节上，监督检查不应仅限制在转基因产品的市场销售环节，而应该将监督检查贯穿于转基因生物的研究、试验、生产、运输、销售和进出口的全部过程。

明确违反标识义务的民事赔偿责任。经营者对转基因食品不标识、不正确标识的行为构成对消费者知情权的侵犯。只要因此造成消费者在不知所购食品为转基因食品的情况下购买了该食品，而该食品又是消费者在知情下不愿意购买的，即可认为造成了损害结果，消费者有权要求经营者赔偿损失。消费者也可以以转基因食品经营者未履行先合同告知义务构成缔约过失为由，追究经营者的缔约过失责任[14]。此外，还应随着我国转基因食品种类的日益丰富进一步扩大强制标识的适用范围。

第二，标识监督检查的执法机构与方式。标识的监督检查应由专门的执法机构来进行，以确保国家法规的切实执行。目前，对农业转基因生物标识制度的执法检查是由农业部门自身进行的，由于农业部门既要主管农业转基因生物的生产，又负责销售产品的标识，还承担对标识的执法检查，常常被批评为既是运动员，又是裁判员。因此，应该建立一个多部门监督管理的机制，由农业、林业、环保、科技、医药、工商、质检、海关等相关部门参与。可以考虑实施部门联合检查或跨部门的执法检查，并鼓励社会力量协助政府的监督检查。

第三，社会监督机制的建立。由于转基因生物及产品涉及广大消费者的健康，许多消费者对转基因产品的标识极为关心，一些非政府环保组织和媒体人士很热心转基因产品的标识。因此，应鼓励建立转基因产品标识制度的社会监督机制，欢迎非政府组织、媒体和广大消费者对不执行标识制度的违规行为进行检举监督，共同打击各种不法行为，使转基因生物及产品的标识制度能够真正实施，以维护广大消费者对自己消费的转基因产品拥有知情权和选择权，确保广大消费者的健康利益。转基因产品的追溯管理主要是在诚信基础上的文档保存管理，以标签标识的形式体现。

第四，健全转基因产品安全评价和检测体系。借鉴国际上对转基因产品安全评价所遵循的以科学为基础、个案分析、实质等同性和逐步完善等原则，健全我国的转基因产品安全评价制度。首先，应明确转基因产品安全性评价依据，即以转基因产品对消费者身体健康可能产生的不利影响为依据，从毒性、过敏反应、抗药性和抗营养因子等方面来评定转基因产品的安全性，并根据该不利影响的程度差异界定不同的安全等级如Ⅰ级不存在危险、Ⅱ级低度危险、Ⅲ级中度危险、Ⅳ高度危险等，以对转基因产品的风险进行客观评估。其次，须构建包括检测主体、标准、程序、技术手段等在内的统一的转基因产品检测体系。可以考虑由国家质检总局及其委托的下属机构作为转基因食品检测的主体，同时规定最终检测结果制度以避免争议。采用国际通用的基因检测技术检测转基因成分，并借鉴欧盟对转基因食品标识的最低比例规定，结合我国转基因检测技术现有水平及发展转基因食品的产业政策，规定转基因成分超过特定比例（如1%）的予以标识，以便与转基因食品标识制度相衔接，充分维护消费者的知情权。同时建立操作性较强的转基因产品安全持续监测制度，明确检测机构违法出具检测报告所需承担的法律责任。

第五，加大政府信息披露力度，探索有效的公众参与机制。仅依靠经营者信息披露义务的履行来矫正转基因产品消费中存在的信息不对称是远远不够的。转基因技术的专业性以及风险的不确定性决定了政府在维护转基因产品消费者知情权方面起着非常关键的作用。我国的消费者对于政府加大转基因技术和食品安全知识、相关产业政策和管理措施的普及宣传广度、力度和时效性抱有很高的期望。政府应对重大典型的转基因产品消费者维权案件及其处理结果予以客观及时地披露，避免媒体的不当报道误导和引发消费者的排斥恐慌心理。在提高转基因产品安全管理和消费的公众参与度方面，可尝试多渠道的了解和对话机制，比如开展较大范围的转基因产品安全公众认知调查，组织多场次的具有广泛参与性的转基因技术评价圆桌会议，在批准转基因生物环境释放和商业化生产的决策过程中增加公众听证程序等，以促进消费者对转基因产品的正确认知和理性消费[15]。

我国对转基因产品严格的标识管理制度，目的是为了保障消费者的知情权和选择权。

目前，大多数人对转基因产品的了解还甚少，缺少对转基因产品的安全意识，因此对它的安全性存在怀疑。增加转基因产品的标识，让消费者通过产品上明确的标识区分转基因食品和非转基因食品。这起到了公众宣传和舆论导向的目的，也尊重了消费者的知情选择权。消费者会慢慢通过转基因食品的标识了解这个东西，知识也就普及了，对转基因食品的认识度也就高了。而如果不贴转基因食品标签，就会变成欺骗和误导消费者的行为，违反了公平贸易的原则。标识制度既代表了许多消费者的心声，也便于对产生的问题进行追踪，有利于转基因产品的安全发展。

小 结

我国的食品安全监管面临众多因素的制约：其一是行政监管力量不足；其次是职能分散交叉，权责不清；其三是行业协会、独立检验机构、第三方监管等中介组织发育不完善；其四是监管工作量大、成本高，容易滋生监管漏洞和死角。此外，因食品安全法律、法规不够完善，现行法律威慑力不足，守法成本高，违法成本低，也使得很多企业为追逐利益选择铤而走险。为此，应明确“预防为主、源头治理”的总体思路，建立有效的监管协调机制，进一步理顺从中央到地方的各部门的工作机制。(www.xing528.com)

[1]戴忠喜.转基因食品标识与消费者知情权保护研究[J].中国工商管理研究，2004（1）：42.

[2]农博网.欧盟食品安全局批准两种转基因玉米[EB/OL].http：//www.aweb.com.cn.2008-11-17.

[3]刘旭霞，李洁瑜，朱鹏.美欧日转基因食品监管法律制度分析及启示[J].华中农业大学学报：社会科学版，2010（2）：25.

[4]谈毅.公众参与科技评价的目标与过程[J].科学研究，2006（1）：30-35.

[5]生物安全议定书网站[EB/OL].http：//www.cbd.int/biosafety/parties/list.shtml.

[6]Available at http[EB/OL]：//www.romerlabs.corn/downloads/News/GMOGlobal.Conference.pal，27 June 2008.2008-08-01.

[7]北京科技报.中国将对转基因生物安全立法环保部起草法案[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20110107/001270.htm.2011-1-7.

[8]孟雨.转基因食品引发的国际贸易法律问题及对策[J].华中农业大学学报：社会科学版，2011（1）：19-20.

[9]2009年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势[EB/OL].www.isaaa.org（“国际农业生物技术应用服务组织”.2010.

[10]郭清保.转基因大米：开拓中的新农场[J].中国粮食经济，2010（3）：25.

[11]Colin A.Carter and Guillaume P.Gruere.International Approval and Labelling Regulations of Cenetically Modified Food in Major Trading Countries in Regulation of Agricultural Biotechnologies，Economics and Policy[M].edited by Richard E.Just et al.Springer，2006.

[12]彭利国.中国转基因安全摸底：被雪藏的转基因秘密[N].南方周末，2011-5-12（13）.

[13]《国务院办公厅关于同意农业转基因生物安全管理部际联席会议制度的函》[EB/OL].http：//www.gov.cn/.2007-10-12.

[14]戴忠喜.转基因食品标识与消费者知情权保护研究[J].中国工商管理研究，2004（1）：40-43.

[15]王宇红，韩文蕾.论转基因食品消费者知情权保障制度的完善[J].西北工业大学学报：社会科学版，2010（1）：9-13.