转基因产品标识管理政策对贸易壁垒问题的影响

尽管近年来某些发达国家对转基因产品安全性争论不休，这些国家在转基因技术研究开发上的投资不仅没有削减，反而大幅度增加。目前，“少数跨国公司主导转基因作物市场和农业生物技术，发达国家主导着转基因作物品种、技术的知识产权体系。以当前应用最广泛的抗虫基因和抗除草剂基因为例，孟山都、拜耳、杜邦、先正达、陶氏益农等五家公司掌控约70%以上的抗虫基因专利和84.5%的抗除草剂基因EPSPS专利。特别是孟山都公司控制着全世界50%以上的转基因抗虫品种和69.2%的抗草甘膦品种。”[54]跨国公司争夺基因产权和转基因产品国际市场的竞争更是愈演愈烈，转基因产品商业化的发展趋势已不可逆转。

1.转基因产品国际贸易争端产生的原因

第一，缺乏统一的国际转基因产品标识管理政策标准。缺乏统一的国际标准是加剧各国转基因产品国际贸易分歧的首要因素。各国均希望国际上的3个国际标准化组织即食品法规委员会、国际动物流行病局、国际植物保护公约，制订出一套统一标准。但是，他们在制订标准方面缺乏有效的协调与合作而导致分歧，只能靠世界贸易组织的争端解决机制来处理。目前在世界贸易组织框架下，仍然没有建立起有效消除转基因产品贸易争执的国际标准。

第二，安全性的争议。围绕转基因产品安全性的争论主要集中在转基因产品对人体健康的潜在性危害以及对动植物环境安全的潜在性危害两个方面，但无论是肯定的一方还是怀疑的一方都无法拿出充足的证据。因此，目前关于此问题孰是孰非，一时难以界定，这也影响到各国对转基因产品政策的态度。

第三，经济利益使然。转基因产品技术在农牧业、食品等领域的应用潜力十分巨大，它能明显地提高农业劳动生产率，从而使技术拥有方获得竞争优势并因此获得巨大的经济利益。随着技术的进步和市场门槛的降低，转基因产品蕴藏着无限的商机和巨大的潜在利益。因此，“世界各国政府甚至私人纷纷将资金与精力投向转基因食品。由于国际竞争日趋激烈，新产品的生命周期尤其是能保有竞争优势的时间越来越短，为了保证投资回报，技术拥有方要求转基因食品能迅速进入一个尽可能大的市场——全球市场。”[55]目前，美国被认为是处于领先水平的国家，不仅控制了相当大份额的转基因产品市场，而且有能力操纵市场价格。如何对转基因产品进行管制成为世界贸易的主要问题之一。各国纷纷对转基因产品的安全监管进行了规定，但由于各国规定的不同，在国际贸易中难免会产生贸易冲突，而且很有可能诉诸世界贸易组织争端解决机制。

显而易见，国际上围绕转基因产品安全的“争论”绝非单纯的、科学问题的论辩，而有深刻的政治、经济、社会、宗教等原因与背景。特别是随着全球经济一体化的发展，近年来国与国之间贸易频繁、摩擦加剧，生物安全已成为一种新的技术壁垒而被合法利用。

2.转基因产品国际贸易争端

20世纪80年代中期，转基因产品刚出现时，与之相伴的巨大收益和巨大风险及其不确定性就引起了世界的高度关注。随着转基因技术的不断发展，人们认识到其利好的一面，同时也认识到了其潜在的弊端。美国是转基因产品的积极倡导者，并在该领域取得了绝对的技术优势。20世纪90年代初，美国政府一方面通过主导关贸总协定乌拉圭回合谈判、削减农产品壁垒来消除美国农产品占领国际市场的障碍；另一方面实施以降低成本和提高产量为目标的转基因农业战略，以巩固其世界农业强国和农产品出口第一大国的地位。欧盟在转基因技术方面处于劣势地位，加上“疯牛病”、“毒鸡”等公共卫生事件发生之后，人们对转基因技术及转基因产品的安全性表示顾虑，对该技术采取更为审慎的风险预防原则。为此，欧盟颁布了一系列的有关转基因产品的法规。1990年颁布了“90/220/EEC号指令”，对“向环境故意释放转基因有机体”的行为进行了规定。由于1999年在欧盟委员会的各国环境部长会议上，诸多成员国提出的修改“90/220/EEC号指令”要求，自1998年以后欧盟没有许可任何新的转基因产品在欧盟上市，造成了“事实上暂停”的局面。欧盟的这一措施导致美国对欧盟的玉米和大豆的出口量锐减。2003年又颁布了欧盟1829/2003和1830/2003条例对转基因产品和类似产品的认可、回溯制度以及对标识问题做出了规定。为了维护各成员国的市场和经济贸易利益，欧盟采取贸易保护措施来保护各成员国的相关产业，一方面极力抵御美国的转基因产品，另一方面抓紧自身的转基因产品技术的研究与开发，而转基因产品的安全隐患就成为他们的一个强有力的借口。在转基因农产品国际贸易市场上，美国目前已控制了相当大的份额，对于价格实行垄断性控制。而欧盟各国政府与私人公司已明确表示不允许转基因农产品上市。美国认为欧盟对转基因产品的抵制“没有科学依据”，违反了自由贸易原则。尽管每研发一种新的转基因作物，美国政府都要进行一系列的检测和审批，然而，基于对新物种可能带来不良的环境和健康影响的担忧，许多国家和民间团体对转基因产品仍心存疑虑，甚至主张禁止该类食品的进口。欧盟等一些团体和国家认为，在即便没有确切证据证明转基因产品会带来危险之前，应该允许进口国家可以单方面取消进口，即采取预防性防范措施。而美国和加拿大认为，这种防范性措施潜在地伤害其利益的可能性很大，自然竭力反对。以美国为例，1998年美国向欧洲出口玉米200万吨，1999年就锐减到13.7万吨，损失高达600多万美元。[56]2003年5月，美国、加拿大、阿根廷等国诉诸世界贸易组织，指控欧盟采取的三项措施违反了世界贸易组织的相关规定：第一，对转基因农产品上市申请许可的“事实上的总体性暂停”；第二，对特定转基因产品许可所采取的特定产品许可延迟；第三，欧盟成员国对已经通过欧盟许可的转基因产品所采取的国内禁止措施。举世瞩目的欧美之间在转基因农产品贸易上的角力终于拉开了序幕。可见，以欧盟与美国为代表的转基因农产品贸易争端，不仅源于他们对转基因农产品安全性有观念上的差异，更在于背后的经济利益之争。

双方争议的焦点，主要集中在两个方面：第一，本案适用的规制。美国提出应当适用《实施卫生与植物卫生措施协定》（以下简称《SPs协定》），要求各成员应保证“此类程序的实施和完成不受到不适当的迟延……”。而欧盟采取的“事实上的暂停”措施实际上已经构成了“不当延迟”。针对美国的指控，欧盟坚决反对该协定的适用，认为本案涉及转基因的境外转移，因此在适用规制时还应该考虑到《生物多样性公约》和《卡塔赫纳生物安全议定书》（以下简称《议定书》）的规定，因此欧盟的措施是合法的。第二，风险预防及《SPS协定》第5条第7款。欧盟提出，“风险预防”是《生物多样性公约》和《议定书》的核心，而且也被《SPS协定》第5条第7款所采纳。因此，“风险预防”已成为一个国际性的原则。而美国则强烈反对，认为“风险预防”的国际法律地位还不确定，还不能成为一项原则。2006年世界贸易组织专家组做出判决：其一，欧盟被指控的前两项程序，即总体性暂停和特定许可程序构成了不当延误，违反了《SPS协定》的规定；其二，欧盟在采取国内禁止措施前没有进行风险评估，违反了《SPS协定》的规定。持续三年的首例转基因食品贸易争端案件终于落下帷幕。美欧之间转基因农产品贸易争端案件是在世界贸易组织的规制下首例关于转基因贸易争端的案件，因此，该案件的出现，对用世界贸易组织的规制解决转基因贸易纠纷来说，具有里程碑式的意义。

然而，近年来，美国、加拿大和欧盟以及欧盟内部爆发了多起转基因产品贸易纠纷，转基因产品国际贸易问题愈演愈烈。

2010年3月2日，欧盟委员会宣布，批准欧盟成员国种植德国巴斯夫公司研发的“Amflora”转基因土豆。这是继转基因玉米之后，欧盟批准的第二种转基因作物。这也是欧盟近13年来首次为转基因产品种植开“绿灯”。随后，在欧盟内部引发了一场激烈的抗议和争论。欧委会保证说“Amflora”转基因土豆将不会出现在欧洲民众的餐桌上，种植这种土豆的主要目的是获得丰富的淀粉，用于造纸等工业用途，其副产品还可用于生产畜牧饲料。经过优化培育的土豆富含淀粉，从而简化了生产工业用淀粉的流程，节省了原材料、能源、水和其他化学辅料。然而，这些优点并不能消除欧洲人对转基因产品的疑虑。欧盟的这一决定引发了环保组织和一些成员国的强烈反对。反对者特别指出转基因产品对健康和环境的风险，认为转基因作物将危害生物多样性，降低植物对病虫害的天然免疫力，同时也很难阻止转基因作物和非转基因作物之间交叉授粉。环保组织“地球之友”的发言人海克·莫德豪尔批评说，转基因产品的安全性并没有定论，欧盟委员会的决定是“将利润摆在了民众健康之前”，“转基因土豆携带着一种具有争议性的抗生素耐药细菌，目前还无法保证这种细菌不进入人们的食物链”。意大利政府首当其冲地提出反对，称“不仅反对这个决定，还要强调本国在处理这一问题上的独立性”。奥地利决定禁止在其境内种植“Amflora”转基因土豆，法国将组建一个调查小组，研究种植的安全性。巴斯夫公司所在的德国政府则表示只会在东部地区小面积种植。此前，欧盟已于1998年批准种植美国孟山都公司的转基因玉米MON810。不过，出于对安全性的担忧，欧盟六个成员国奥地利、法国、德国、希腊、匈牙利和卢森堡陆续禁止种植这种转基因玉米[57]。

3.转基因产品国际贸易的特征

第一，转基因农产品逐渐成为主要的国际贸易产品。国际贸易的主要转基因产品为转基因大豆、转基因玉米、转基因棉花和转基因油菜籽及其制品。随着转基因作物种植国家数量的不断增加，以及各转基因作物在同类作物中比例的扩大，必将导致未来国际贸易中转基因产品的逐渐增加。

第二，转基因农产品的主要出口国家和地区集中在美洲。转基因农产品的主要种植国如美国、阿根廷、巴西和加拿大成为世界转基因农产品出口大国。转基因农产品的主要进口国家和地区集中在亚洲和欧洲。中国是大豆的主要进口国，年进口量为1000万吨左右，其中约1/3为转基因大豆。

第三，相当数量的转基因产品经过深加工后出口销售。在国外，大量的转基因产品已经被直接或间接地制成人类的食品。在美国、加拿大，软饮料、啤酒、早餐麦片等都含有转基因成分，在我国，市场上出售的80%的大豆油是转基因大豆来源的。2003年，国际绿色和平组织在北京、上海、香港和广州四个城市抽取73个常见食品，发送到欧洲基因时代公司检测，正式检测报告显示，13个样品含有转基因成分，可以看出我国转基因产品已经在不知不觉中与人们的生活息息相关[58]。

第四，由转基因产品引起的贸易争端日益突出。转基因工程技术及其产品在迅猛发展的同时，其在生产、包装、运输、贮存、使用、处理等过程中也有可能对生物多样性、生态环境和人类健康构成潜在的风险和威胁，因此围绕着转基因产品安全性问题，引发的国际贸易争端愈演愈烈。1998年10月，欧盟立法机构要求欧盟委员会在重新审查欧盟的规章、制度和政策前，暂停批准转基因作物市场化的申请[59]。

2003年5月13日，美国根据世界贸易组织协议相关条款，将其与欧盟之间长达数年的转基因产品贸易争端提交给世界贸易组织争端解决机构。贸易争端的不断产生以及世界上对转基因产品的抵制，对转基因出口国产生了严重影响。

小 结

转基因产品标识管理政策的伦理意蕴是保障公民的生命健康权、维护公共安全、保证社会的公平正义。从生命健康角度看，转基因产品标识管理政策直接表达了对生命尊重和对健康的保障；从公共安全角度看，转基因产品标识管理政策是政府应该提供的公共产品之一；从社会价值导向角度看，转基因产品标识管理政策是政府坚持正确价值导向的体现。其中，公平与正义是其根本目标。所以，从道义论和目的论来论证转基因产品标识管理政策中政府道德责任何以可能，不仅关系民生国计，也攸关政府的公信力与合法性。如何实现政府的道德责任，更是一个重要且紧迫的理论和实践的难题。

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