宁镇扬城市化现状评估

近10年来，在江苏省委省政府的大力支持下，宁镇扬三市的合作逐步从战略研究向区域规划制定、体制和机制创新、政策协同等纵深方向推进，在交通网络建设、公共服务和市政工程设施建设、产业发展、跨界空间建设和保障机制建设等领域均取得了许多阶段性成果。

1）综合交通网络体系基本形成

目前，宁镇扬已经基本形成了以南京为枢纽，以铁路、公路、水路、航空和管道为骨架的综合交通网络体系。

铁路运输方面，京沪、宁芜、宁汉、宁西和宁启铁路贯穿宁镇扬三市，高铁和动车已经逐步成为区域内客运运输的主力，宁淮、淮扬镇等城际铁路亦正在兴建当中，与沪宁高铁、宁通城际铁路等互联互通，正在形成环状复合型的都市圈高铁网络，核心区0.5 h高铁通勤即将实现（图7-5）。

图7-5　宁镇扬地区已建成高铁线路示意图

公路运输方面，宁连、宁通、宁合、宁淮、宁洛、宁芜、宁高、沪宁和宁杭公路呈放射状分布，贯穿宁镇扬三市的快速公路网已基本形成，现在南京与扬州、镇江间日通行汽车客运班车70余次，密度达到10—15 min /次。

在水路运输方面，宁镇扬三市均是长江沿岸的重要港口，并均具有沿海港口、沿江港口及其他内河港口的优势，在第六届南京都市圈市长峰会上签署的“宁镇扬三市在重点领域全面合作协议”中明确指出，三市将共同推进港口合作，探索建立相互参股的宁镇扬组合港集团。

航空运输方面，南京禄口国际机场是区域内的主要机场，并在扬州和镇江建设有候机楼，通过该机场可通达全国。该机场已开通了多条国际航线，已经成为宁镇扬三市的航空运输中心。

管道运输方面，区域内已经建成的有宁波大榭岛—南京石油管道、鲁宁石油管道以及西气东输天然气管道，这些管道能够充分地保障三市的能源供应。

此外，宁镇扬三市现已实现公交“一卡通”，扬州和镇江之间开通了城际公交，宁镇扬三市间原有的公路收费站也开始逐渐撤销，三市间的交通联系更加便捷，但依然存在很多问题：扬州相较于镇江和南京明显处于交通洼地，以铁路建设为例，宁镇已有高铁互联，而镇扬并无铁路直通，这一方面制约了扬州与南京和镇江的城际互动。此外，目前扬州通往合肥、马鞍山方向的对外交通主要以高速公路为主，缺乏城际、高铁等大运量的通道。

2）公共服务与基础设施一体化逐步推进

南京市作为江苏省省会和我国重要的科教文化中心，拥有高品质和完善的公共服务设施，服务范围可覆盖整个华东地区乃至全国。目前，宁镇扬三市医保已实现异地实时结算，宁镇扬游园卡开始启用，“金陵一卡通”亦已实现了扬州的通卡开通服务，但金陵通尚存在记名卡在异地使用的多种限制。

市政工程设施方面，除供水设施外的大部分设施已基本实现区域网络化覆盖，已有部分区域开始试点兴建跨界对接的示范区，如南京已经对句容部分地区实行区域供水和通信一体化工程。此外，宁镇扬三市已经开始逐步降低三市间的固话长途资费，争取使用统一区号025，促进信息、资金、人力等生产要素在三市之间优化配置。

3）城际产业合作不断深入

江苏省委省政府提出了加快构建“宁镇扬经济板块”的战略部署，宁镇扬三市政府和各部门分别签订了一系列合作协议，为行业发展合作指明了方向。三市发改委签订的《共同推进行业协会、商会合作交流的框架协议》明确规定：“选择互补性强的产业，组织行业协会开展产业对接、经贸合作等活动；建立产业分工合作协调机制，实现资源共享，错位发展；引导区域内同一行业共同制订产品标准和服务标准，扩大市场竞争力和品牌覆盖率。” c三市物流协会达成“联手搭建宁镇扬板块的物流公共信息平台，实现资源共享；并共同探索物流统计的技术指标，使其更趋于精确合理”的合作构想。此外，三市旅游局签订的《宁镇扬区域旅游合作扬州宣言》，为三市旅游业的合作发展进一步指明了方向。

4）城际创新联系与协作不断提升

通过构建有关创新联系现状和潜力指标进行测算发现，南京都市圈内部宁镇扬的创新联系明显高于其他城市，都市圈内部形成了以南京为核心、扬州和镇江为次核心的都市圈创新核（表7-3）。此外，高校是推动区域创新发展的重要载体，校际合作之间所形成的学术网络对促进区域创新、紧密区域联系有至关重要的推动作用。在1995—2000年、2001—2006年以及2007—2010年三个时期，南京都市圈校际合作网络阶段性变化特征明显。高校d间形成的学术网络相互连通，随着时间的变化，校际合作规模、合作强度逐渐递增，合作联系也越来越紧密。数据显示，南京高校与扬州、镇江地区高校合作的数量占据这些城市与都市圈内部高校合作总量的83.9%、57.5%，宁镇扬的高校合作明显高于都市圈内部其他城市。通过对南京市创新平台人才的随机问卷调研发现，南京都市圈范围内沿江城市的创新联系较为密切，整体创新联系强度大致分为三个等级，联系强度的核心区位于宁镇扬区域e。

表7-3　各都市圈平均联系度比较

构建城市创新联系的引力模型，测度城际铁路、高铁等快速交通带来的通勤时效变化所引起的城市间创新联系情况，形成2009—2012年南京都市圈内部各城市之间的创新联系曲面模拟图（图7-6）。由图中数据可见，南京都市圈内部城市间的创新联系均呈逐年递增趋势，尤其是2010年沪宁城际铁路通车和2011年京沪高铁通车之后，南京—镇江、南京—滁州、镇江—滁州等“城市对”之间的通勤时间大幅缩短，由此带来南京—镇江、南京—滁州、镇江—滁州三对城市对之间的创新联系明显高于都市圈内部的其他城市对，尤以2009年与2012年的城际创新联系情况比较最为明显，证实了高铁等交通和公共服务等的一体化提升了宁镇扬城市间的创新联系f。

图7-6　南京都市圈内部城市间的创新联系曲面模拟图（2009—2012年）(www.xing528.com)

5）跨界空间和示范区建设稳步推进

目前，宁镇扬三市毗邻地区城镇空间开始相向拓展，跨界区域正在成为同城化建设的先锋。如栖霞区—句容市、六合区—仪征市的全面合作协议；南京龙潭与镇江下蜀在共建临港新城中形成了较为明确的功能分工，龙潭依托港口重点发展航运物流业，下蜀则发展临港型新材料和装备制造业；南京汤山与句容黄梅则依托生态与环境优势，共同打造休闲度假胜地g；南京栖霞区也依托宁镇港口、仙林大学城等积极打造宁镇扬同城化建设先行区、长江国际航运中心核心区和创业创新经济合作示范区，正在逐步建成宁镇扬区域体系健全、要素集聚、氛围浓厚的创业创新核心区和先导区。

6）规划体系与政策保障机制不断完善

宁镇扬三市现在已经初步建立了一套保障体系（表7-4），比如，为了加强三市在农产品贸易方面的合作，在2010年4月29日召开的南京都市圈市长峰会上签署了《南京都市圈农副产品产销合作框架协议》《南京农副产品物流中心与南京都市圈农产品基地产销协议》。旅游市场建设方面，三市成立了宁镇扬区域旅游合作协调工作委员会，实行三市旅游“同城市民待遇”，并推出了针对三市居民的“游园卡”。

表7-4　宁镇扬地区已有的政策机制

7）宁镇扬同城化的主要障碍仍难消除

宁镇扬当前的同城化进程已经进入加速发展的阶段，涉及领域也不断扩大，但同城化初期的诸多障碍仍难以消除，这也是宁镇扬同城化需要重点突破的主要问题。

（1）区域协作机制尚不完善。宁镇扬同城化的快速推进主要受益于政策力量的驱动，现有的同城化协商主要依托于南京都市圈市长峰会，缺乏一个独立的常态化协作机制进行统一领导，三市主要通过三方或双方之间签订合作协议的形式展开，还未制定出相关的法规及政策进行保障，也还未形成一套完整的规划进行指引。受行政区经济主导的现实约束，加之缺乏一体化的常设领导组织框架和系统性的制度保障，三方参与和共享的协调机制难以形成。

（2）缺乏持续统一的战略支撑。宁镇扬板块的合作由来已久，但始终缺乏凝聚三市、统领同城化的统一战略部署、策略机制、发展路径和时序安排，导致三市虽有同城化共识和相关举措，但协调壁垒重重、执行力不强、进程缓慢。

（3）产业链条协作不成体系。宁镇扬三市同型产业多、产业同构度大，如化工产业、汽车制造业等，还体现在港口建设存在低成本聚集、低水平竞争现象，集群品牌效应难以发挥。此外，三市沿长江布局了若干污染产业，严重影响了沿江生态环境，亟须优化调整产业布局。

（4）区域交通发展格局不均衡。宁镇扬区域交通发展呈现江南强、江北弱和沿江强、外围弱的不均衡特征，其中扬州市明显处于交通洼地。以铁路建设为例，宁镇已有高铁与城际铁路互联，而宁扬仅有城际铁路，镇扬则无铁路直通，这均制约了扬州与南京和镇江的城际互动，这一互不均衡的交通格局，不利于三市相互间同城化的协同并进。

8）公众对同城化的社会认知度与认同度评价

在同城化绩效的社会认知方面，通过对宁镇扬三市居民进行的随机问卷调查发现（图7-7）：三市居民中认为同城化积极的人群仅占34%，认为影响不大或无影响的人群占据63%，而一直密切关注同城化进程的人群仅占7%。这一方面说明三市政府对于同城化的宣传力度不够，导致社会、群众的参与度不高，另一方面也说明同城化的绩效还不是很明显。

根据随机问卷调查发现（图7-8），受访者对同城化实践的积极效应的认知主要体现在文化交流、朋友联系、居住就业选择、医药报销和交通出行等方面，认为同城化极大地方便了宁镇扬三市居民的生产和生活。同时，受访者对同城化建设过程中可能出现的负面影响也表现了担忧，比如担心同城化带来本城市的资金流失、城市安全、生态环境恶化、服务设施不堪重负以及生活成本增加，等等。

图7-7　受调查者对同城化的认知程度

图7-8　对同城化实践的积极与消极效应的认知度

图7-9　社会公众对同城化推动途径的认知

对于如何推进同城化，随机问卷调查显示，宁镇扬三市居民认为推动同城化实现的路径主要有三条，分别是实现合理利益分配协调、建立有效工作机制和打破行政管理壁垒（图7-9）。

此外，在南京都市圈整体实现快速同城化发展的过程中，宁镇扬地区作为南京都市圈的江苏省内板块，虽然具有在同一省级行政区内实现协调整合的优势，但是与省外周边地区的积极行动相比，执行力度仍明显不足。近年来，滁州、马鞍山积极对接南京，从基础设施、产业等方面全面融入南京和南京都市圈发展，如汊河经济开发区固定电话开通南京“025”区号，来安在安徽省率先与南京实现了医保异地结算等，宁滁、宁马同城化抱团发展的紧密程度大有超越宁镇扬同城化之势，这对宁镇扬板块进一步加快同城化步伐、携领南京都市圈实现整体同城化提出了更为紧迫的要求。