昆明市省管公路的现状与养护

昆明市是云南省的交通枢纽、政治、经济、文化、科技、信息中心，也是中国西部中心城市之一及中国面向东南亚的国家一级口岸城市，战略地位十分重要。

2007年末，昆明市常住人口数量为619.33万人，比上年增加4.13万人(见图3-1)；国内生产总值(GDP)约1394亿元，较2006年增长12.5%(见图3-2)；机动车拥有量达到89.23万辆，新增机动车13.65万辆(见图3-3)，除去报废、转籍的7756辆外，比上一年净增12.87万辆，人均机动车拥有量居全国第二。

图3-1　历年昆明市常住人口数

资料来源：昆明市统计局。

图3-2　昆明市历年国内生产总值

资料来源：昆明市统计局。

图3-3　昆明市机动车发展

资料来源：昆明市公安局交警大队。

省管公路在昆明市政治、经济、社会发展以及国民经济建设中的作用举足轻重。一是有力地促进了昆明市社会经济发展。昆明市省管公路是昆明市的经济干线，它像一张网，连接了各区县和乡镇，联通了城市与乡村，在昆明市现代经济的运行中发挥着重要作用。昆明市省管公路是经济发展的连接器、加速器、调节器，是现代文明的传播机。二是有力地促进了昆明市旅游业发展。旅游业是云南省和昆明市的支柱产业。云南特殊的地理位置，决定了公路与旅游业关系密切。 三是有力地促进了商品流通。四是有力地促进了昆明市山区经济发展。昆明市省管公路是昆明市的重要经济干线。

1.昆明市省管公路管理养护的调查分析

昆明市省管公路是省会昆明连接各市(州)、通向东南亚、出省达边的必经之路。目前，昆明市省管公路管养各类公路44条，总里程1884.691公里。其中国道及国道主干线7条，计490.083公里；省道5条，计308.655公里；县道32条，计1085.953公里。其中，沥青路1691.97公里，弹石路43.37公里，砂石路149.36公里；有各类型桥梁320座、隧道4座。

目前，昆明市省管公路有在职职工2242人，占职工总人数的53%；离退休职工2026人，占职工总人数的47%。在职职工中，公路养护人员1018人，占在职职工的45.4%；管理人员415人，占18.5%；路政人员147人，占6.6%；收费人员662人，占29.5%。编制外用工798人。

2008年，昆明市绕城高速公路西南段、西北段连接线工程开工建设，昆明市省管公路管理养护机构正积极争取建成后的绕城公路管养权。2009年云南省二级公路将逐步取消收费，其中，昆明地区的二级公路将交给昆明市省管公路管理养护机构进行管养。目前，昆明市省管公路管养机构正努力加强队伍建设，不断提高“三个服务”的能力和水平，立足实际做好公路管理养护工作。

(1)昆明市省管公路管理养护的现状

1950年3月，昆明市省管公路管养的里程仅为95公里，均系低等级标准道路。1971年昆明市省管公路下放给昆明市交通运输局管理，1975年8月收归省公路管理局管理。昆明市省管公路自1975年8月至今，一直实行垂直管理(条条管理)模式——在省交通厅和省公路局的直接领导下负责所在辖区的国省道的管理养护工作，即管理模式为：公路养护规划、公路养护的人权和财权集中在省级公路管理机构和省级交通主管部门，实行统一筹划、统一领导；公路养护资金实行集中管理，每年通过编制公路养护支出预算，统筹安排公路养护资金，并做到专款专用，确保干线公路，同时兼顾其他公路。

20世纪80年代，云南公路网供不应求，表现在公路通车里程少，公路网密度位居全国各省市后列；公路网技术结构不合理，根据1993年的数据，云南省干线公路网的综合技术等级为3.36，仅处于三级和四级之间，低于全国平均水平(按实际交通量分组情况来看，干线网络中二级以上的公路里程应为总里程的21.5%，而实际上仅有3.7%；三级公路里程应占总里程的72.1%，而实际上仅有32.5%；四级公路应占比例为6.4%，而实际上却占63.8%)；公路网分布不合理。党的十一届三中全会以来，云南省委、省政府和昆明市政府都把公路基础建设作为发展国民经济的战略重点，提高公路等级。“云南要进一步发展，交通问题解决不好，只是空谈。”成为全省上下的共识，云南掀起了高等级公路建设高潮。1986年7月，昆明碧鸡关至安宁一级公路开始便道施工，这是云南的第一条高等级公路——石安公路。石安公路与老路相比，缩短里程43.2公里，加之路况改善，从昆明到石林的行车时间几乎缩短了一半。　“八五”期间，全省公路建设共完成投资70亿元，进入“九五”后，中央实施积极的财政政策，扩大内需，拉动经济增长，使云南的公路建设步入了“快车道”，公路投资总额达359亿元，比“八五”期间增长了4.2倍。建成的高等级公路都交由当地公路部门管理。因此，昆明市省管公路管理养护部门是云南省第一家管理养护高等级公路和高速公路的机构，拥有丰富的管、养、征经验，是省内同行学习的对象。

由于云南山区半山区面积占国土总面积的94%，交通闭塞，瓶颈在山，导致高速公路建设造价高(云南省修建1公里高速公路平均要花5000万～1亿余万元，而东部或中原地区只需要2000余万元)、通行量低、收费少，随着公路的大量修建，资金缺口越来越大，每年收取的通行费，偿还银行的利息都不够。为缓解公路修建中的矛盾，2006年5月，云南公路投融资体制的一项重大改革付诸实施——云南省公路开发投资有限公司成立，高速公路建设项目公司化融资平台初步成型。成立后的投资公司，收费上实行原省管公路收费单位整体劳务输出，养护上，由省管公路管理机构向投资公司承包养护，形成昆明市省管公路管理养护部门工作内容同原来一样，保持不变，管理上却增加了一个“婆婆”，造成省管公路资金更加困难，加剧了公路建设和公路管理养护之间的矛盾，而地处省会的昆明市省管公路管理养护问题更加突出，主要表现为资金紧缺，路况质量差，服务水平低，人民群众反映强烈，新闻媒体频繁曝光。如《昆明日报》曾对昆明市省管公路管养的禄劝县禄撒公路路面损坏情况进行了整版大幅报道，指出其原因是资金不足。《春城晚报》对昆(明)河(口)线二级公路损坏情况作了整版报道，指出这条原由昆明和开远两家省管机构管理养护的公路，如今由省公路投资公司承包给原来管养的机构进行管养，资金不到位，造成路面损坏严重。其他媒体如电台、电视台对公路损坏的情况报道也是此起彼伏，造成省管公路管理养护部门压力大，却苦于无资金修复。

20世纪80年代末期，云南公路管理机构倡导横向创收，向市场要效益，以横补纵，昆明市省管公路根据自己良好的区位优势，利用业余时间，大力开展横向创收，使得单位有发展，职工收入有增加，并将结余的两千多万元资金陆续用于公路养护，目前已无能力再垫付资金，一些单位甚至连工资都不能正常发放。

(2)昆明市省管公路管理养护的特点

昆明市省管公路管理养护的目的是充分发挥公路的使用功能，并不断提高服务水平，与高速公路和地方公路相比，它有以下特点：

一是车流量大，人车混行，路政干扰大。为保证施工养护作业的强制性，常需在交通量较低时进行养护，并有专人维护交通，保障养护公路安全畅通。《中华人民共和国公路法》第四章第三十五条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”

二是路面较宽、老化严重，路面病害突出。公路养护作业措施有针对性、机动性与时效性。公路养护的目的在于加强对公路预防性养护的同时，对出现的病害，应快速、及时进行修复，使其经常处于完好状态；养护工艺、操作规程严格按《公路养护技术规范》执行，且在作业区域按《公路养护安全作业规程》，要求采取安全措施。目前，昆明市省管公路因养护资金不足，无力作大规模改善。

三是养护总投入较大、人员素质要求较高。省管公路养护对象自身价值较高，为保持或恢复养护对象使其达到技术标准和必需的服务水平，所需投入较大。直接从事养护工作的作业人员及管理人员必须对养护对象的技术构成、方案和措施十分熟悉，综合素质要求高。

四是养护对象的广泛、全面。养护任务包括路基、路面、桥涵、绿化、交通工程及沿线附属设施等。

五是要求不断提高养护手段、技术的专业性和创新性。社会的发展对公路养护提出越来越高的要求，只有不断运用先进机械、不断引进先进工艺和新材料，才能满足需要。

2.昆明市省管公路管理养护存在的问题

通过对昆明市省管公路管理养护的调查分析，可以看到，近些年来，云南省公路建设每年一个新台阶，如今，投资已达300多亿元。而建设热潮的背后，却是公路养护工作的艰难维持，在此情形下，昆明市省管公路承担着大交通流量下的保通任务，压力和任务更加沉重。加之，我省目前实行的公路养护体制仍是传统的建、养、管、征一体，已不适应发展的要求。

(1)昆明市省管公路管理养护存在的问题

目前，昆明市省管公路管理养护中暴露出的问题集中表现在政策过程的以下几个方面：

①资金短缺

经费资源是政策执行的物质基础，昆明市省管公路资金短缺的主要原因是政策投入不够。目前，全国用于国省干线以及部分重要县道、乡道养护的养路费每年仅500亿元，但要维持现有路网的正常养护，每年至少需要1000亿元，资金严重不足。我国公路养护工作遵循的主要原则是：“预防为主，防治结合”。养护工作的指导方针是“建养并重，协调发展；深化改革，强化管理；提高质量，保障畅通”。但是，当前与飞速发展的公路建设相比，我省公路“重建轻管，重建轻养”的情况非常突出，公路“建设与养护”难以平衡，导致昆明市省管公路实际用于公路的养护资金很少，公路失养情况严重，公路养护工作相对滞后，通行保障能力不足。

改革开放30年来，“若要富、先修路”“大路大富、小路小富，无路不富”和“大路大贸易、中路中贸易、小路小贸易、无路只能搞边民互市”已成为人们的共识。为加大公路建设力度，云南省在政策、资金上对公路建设作了倾斜并多种渠道筹集资金。然而，目前公路建设资金仍缺乏，由此，就无法顾及现有公路的正常养护与维修，造成了“重建设，轻养护”的现象，主要表现为大中修计划不足。我省沥青路面从1966年开始修建，1987年前均为表处或上拌下贯，路面结构多为2厘米表处或4～6厘米贯入+2～3厘米热拌沥青混合料，其设计使用年限表处6年、上拌下贯10年，考虑通行能力主要为轻型交通，设计荷载相当于现在的BZZ-60(轴重6吨)，从1987年开始修建的沥青混凝土路面，设计荷载为BGG-100(轴重10吨)，设计使用年限为12～15年。这些年来，省管公路通过逐年大修，部分路面等级逐步得到提高，但仍有相当部分路面超期服役，加上超载车辆和重载车辆的迅猛增加，致使相当部分公路不能达到实际设计使用寿命。按照现有路面设计规范要求，沥青路面设计使用寿命中包含一次大修，1987年以后修建的沥青路面也有相当一部分需要进行大修维护。沥青路面维护一般中修时间为3～5年，大修时间为5～8年。我省现有沥青路面中，1973年以前修建的约占2.4%，1974～1979年修建的占14.4%，1980～1990年修建的约占7.7%，1991～2000年修建的占17.9%，2001～2005年修建的占28.8%，2005年以后修建的占29.4%(见表3-1所示)。按照原路面设计标准，即使不考虑超载的影响，也有40%即14000公里的沥青公路超期服役，其中大部分铺筑于20世纪70年代后期，在原有砂石路上采用3厘米表面处治铺设，面层极薄，强度较差，承载能力低，且早已超过实际使用年限，路面老化，路基变形，承载能力日益减弱。

表3-1　各时期公路建设里程统计表

资料来源：云南省公路局计统处。

表3-2　“十五”期间省管公路养护实际支出统计表

资料来源：云南省公路局计统处。

按照交通部《2001～2010年公路养护管理工作发展纲要》确定的干线公路大中修比例，每年大中修率分别不低于13%～18%，即2005年需大中修2124公里，实际安排158.4公里，仅为需要的7.4%，2006年需大中修2251公里，实际安排396公里，为需要的17.6%，2007年需安排2230公里，实际安排266公里，仅为需求量的11.9%。近三年我省沥青大中修实际安排里程仅为计划里程的7.4%～17.6%，从中可以看出我省沥青路面养护现状的另一个突出问题是需求与实际的矛盾，实际进行大中修的里程远远小于养护的需要。长此以往，即增加了养护的压力，又降低了公路的服务水平。

2009年以前，云南省公路养护资金的来源主要有以下几种：(https://www.xing528.com)

对于高速公路，从征收的车辆通行费中列支。

对于省管公路，主要来源于养路费，由省交通厅按计划下拨。

对于地方公路，由当地拖拉机养路费、地方财政补贴和省交通厅补助等几方面解决。

对于专用公路，则由专用单位负责自行解决。

表3-3　公路综合运量(2007年)

2009年燃油税征收后，到2009年7月昆明市省管公路管理养护计划资金仍未下达，有时甚至工资都无法正常发放。云南省管公路23591公里，养护资金的主要来源是上级的拨款，2006年交通厅核定资金9.85亿元(其中，养护工程费5亿元，养路事业费和其他费用4.85亿元)，年公里养路费4.2万元，而根据交通部最低需求测算结果需要投入19.9亿元，与维持最低服务水平的养护资金需求仍缺口10.05亿元。从表3-2大中修来看，投入资金、里程都太少。如果再考虑超期服役破坏等原因，这点大修里程实在太少了，累计下去，后果非常严重。整个云南省的情况尚且如此，昆明市省管公路的情况就更加严峻。当前，昆明市省管公路投资不足的第一个表现是：大中修资金计划不足。由于全省交通量的近四分之一都集中在昆明，超过正常交通量的2～3倍(见表3-3)，加之水毁损坏多，超限车辆多，各种基础产业基础设施建设上马，重型车辆通行频繁，有的重达300多吨，致使路基、路面无法承受，各种沉陷、变形、龟裂等病害突出，个别路段已达崩溃边缘，因养护资金不足(见表3-4、表3-5)，情况十分严重，公路沿线人民群众反映强烈，新闻媒体频繁曝光，昆明市省管公路任务重、压力大，却无能为力。2004年5月11日，由交通部、公安部等七部委联合开展的全国治理车辆超限超载工作正式启动，昆明市省管公路把在治超中各地方政府返还回来的资金，用于大中修工程，基本保障了公路畅通。2004～2008年上半年，治超工作开展以来，昆明市省管公路管理养护部门共投入资金14634.35万元，其中养护计划2520万元，占总投资17.22%，路政超限12114.35万元，占总投资的82.78%，对282.9公里管养公路进行大中修，目前，所管养公路尚能保持畅通。

表3-4　2003～2007年昆明市省管公路小修保养情况

资料来源：云南省公路局计统处。

表3-5　2003～2007年昆明市省管公路大修情况

资料来源：云南省公路局计统处。

第二个表现是：公路水毁遗留工程多，资金缺口大。昆明市地处高原，山多坡陡，各类地貌之间条件差异很大，类型复杂多样，全市除五华、盘龙两个区外，山区比重都在70%以上。由此导致公路水毁、坍方较多，近年来，虽然省管公路管理养护部门都按要求完成了抢险保通任务，但因无资金投入，遗留工程多，资金缺口加大。

第三个表现是：近年来，用于公路施工的各种原材料价格上涨，各种政策性增资增多，养路费资金却长期不变，公路养护形势日趋严峻。

事实上，公路建设和公路养护两方面的工作决不能厚此薄彼。公路日常养护是实现公路畅通、为社会经济发展提供保障，这是公路工作的最终落脚点。公路建设和管理养护是密不可分、相辅相成的，否则，修而不养，等于不修。

②缺乏完善的法律法规体系

权威是政策执行的保证，是政策有效执行的又一项特殊而重要的资源，昆明市省管公路法律法规体系不健全的主要原因是政策资源不充足。公路管理养护工作涵盖体制机制、养护工程、路产保护、队伍建设、行业稳定等诸多领域。其中既有生产力的发展，也有生产关系的调整；既有上层建筑的变革，也有经济基础的夯实。涉及领域之深，触及矛盾之多，是其他交通工作所不多见的。随着经济社会的不断发展，公路管理养护工作的内涵不断拓宽，工作内容日益丰富，养护管理模式也在发生变革。干线公路车流量的快速增加，要求必须采取及时、快速、规范的养护，减少养护作业对正常交通的干扰。同时，治超工作转入长效治理阶段后，国务院明确了治超工作要“坚持全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动的治理工作机制”，同时明确“地方各级人民政府要把治理工作列入年度工作重点，实行目标责任制和责任追究制”。但到目前为止，除山西、陕西和北京等省市，全国其他大部分地区都没有把治超工作纳入政府工作范畴，实行政府管制。

③交叉管理

在政策制定中，科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序是政策能够有效执行的根本前提，昆明市省管公路出现交叉管理的主要原因是政策缺陷。云南省从第一条高等级公路——石安一级公路、第一条高速公路——昆嵩高速公路等建成起，都实行属地省管。昆明市省管公路管理养护部门成立了高等级公路管养征一体的管理养护单位，至今已有16年的高等级公路管理经验。2006年云南省公路投资公司成立后，把原来省管高速公路全部划归投资公司，却实行要“路”不要“人”。两年前，昆明市省管公路管养着昆明市通往各地的干线公路，是云南省高等级公路管养里程最多，职工数量较多的公路管养征机构。如今，收费职工们工作还是在原来的工作岗位上，却变成了单位整体劳务输出，由省管公路管理机构和投资公司双重管理；公路养护上，由投资公司以委托养护的方式与省管公路管理机构签订合同，无形中，多增加了一个“婆婆”，资金比原来更加紧缺。而投资公司为加强管理，成立了多个管理处，进编了大量管理人员，造成了昆明市出现了几个公路管理机构，不仅相互间关系难以协调，还造成工作上相互扯皮、推诿，分散了职能部门的力量，存在着养护责任主体不明确，行业监管不到位，路网科学管理运行机制不健全等问题。为此，一边是资金不足，一边是机构重叠，交叉管理，增大了管理难度，致使经费更加紧缺。

④事企不分

昆明市省管公路事企不分的主要原因是政策不具体明确。1950年3月至今，昆明市省管公路一直是国家事业单位性质，每年上级拨款多少，就按计划资金安排工作任务。1981年，在全国农村改革浪潮的推动下，昆明市省管公路内部开始实行事业单位企业化管理，逐步推行“经济承包责任制”，采取“投资包干、节约分成，超支不补”的办法，打破大锅饭。1998年，按照上级的安排，开始推行公司化管理。长期以来，公路管理履行的是行政职能，公路部门实行的是企业化管理，两者的职能重叠后，形成政企不分，事企不分。公路养护部门在生产项目、规模、资金投入上仍受计划制约，超过计划的生产无资金投入，又由于公路是公益事业，生产效益直接融入社会经济效益中，无法以货币形式偿付，职工多产不多收，超额劳动无报酬资金，加之职工工资偏低，计划内工资仅够维持“温饱”。由此导致公路养护体制不顺，资金不足，劳动生产率极其低下，缺乏高层次的技术和人才支撑。

(2)公路管养存在问题的原因

①政策过程方面

政策制定先天不足。未摆正局部和全局的关系，未树立“全国一盘棋的思想”，未建立一套部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制，同一政策各部门各地方行动不一，甚至有政策措施相互冲突的现象发生。政策执行缺乏必要的行政手段、法律手段、经济手段，政策资源不充足。缺少政策评估这一环节。政策监控不完善。对公路管养政策的终结工作重视不够，力度不强。政策的正确性是政策有效执行的根本前提，昆明市公路管养出现的问题，究其根本还是出现在政策制定上，主要有以下几方面：

一是政策滞后，导致体制不顺。公路养护水平的高低受体制和公路养护运行机制的直接影响。在计划经济体制条件下建立起来的建、管、养一体的公路养护体制，多年来发挥了重要作用。但目前，云南省现行的传统体制，即省交通主管部门既要负责当地公路的规划建设，又要负责公路的管理养护体制，已经不能达到为全社会提供更加便宜和便利的运输服务的目标。近些年来，随着改革的进一步深入，云南公路交通行业广泛推行企业化管理，却效果不大，使现行公路养护体制和运行机制不相适应的矛盾日渐突出，这些问题的出现虽然是在州市一级的公路管养部门，尤其是地处省会城市的昆明市省管公路，但根源却在上面，政府没有从根本上认识到公路的公共属性，导致政策不到位，体制不顺。2007年10月20日，“第二十一次全国公路局长座谈会”在贵阳召开，交通部公路司副司长李华就当前公路部门面临的困难与问题发表了讲话，他指出，“关系不顺，政令不畅，工作被动，治超难，执法难，管理难，归根到底是公路管理体制的问题”。针对改革他强调，“要稳步推进，要本着有利于公路发展，有利于改革职工生活的原则，切不能为了改革而改革”^[27]。

公路部门是公共机构，是谋求公共利益(即最广大人民的根本利益)的组织，其基本职能就是要为全社会提供包括公路在内的公共物品，提供更加便宜和便利的运输服务。改革是利益的调整，公路行业的改革应本着“三个有利于”的标准，即有利于公路养护事业的发展，有利于路况质量的提高，有利于职工收入的增加，不能政企不分，交通主管部门即管建设，又管养护，为了高速公路的建设，忽视了普通公路的养护，降低了公路的服务水平，损害了广大群众的利益。云南公路交通行业一边是资金不足，公路养护要实行管养分离，一边又成立一个集建设、管理、养护合为一体的云南高速公路投资公司——新的政企合一的机构。究其原因就是建管养不分，体制不顺。长期以来，云南公路建设的许多人员都是由养护部门抽调组建公路建设指挥部，公路修建通车后，即成立一个新的管理机构负责营运管理，新机构根据需要，组建管理队伍，培训员工，购置设备，进行管理，重复投入了大量的资金和人员，造成管理半径小，资源配置不合理，人员缺乏，专业化水平低，管理效益不高等现象。因此，交通部门不能为了自身利益，损害了人民群众的利益，应进一步大幅度减少公共资源中用于交叉管理的部分，增加用于公共服务的部分，从根本上解决政策偏差，体制不顺的问题。

二是政策问题，忽视“以人为本”的理念。针对长期以来公路计划投资不足的问题，近些年来，昆明市省管公路养护部门虽然进行了一些改革，却不能从根本上解决问题，发展的矛盾和困难日益突出，积存了许多潜在不稳定的因素。养护资金紧缺，负面消息多，职工工资偏低，从而影响了职工队伍的稳定。特别是2006年投资公司成立后，“要路不要人”的政策，使得省管公路一些具有丰富管理经验的高等级公路管理机构人员富余，人心不稳。而投资公司为了完成管理任务，又成立了相应机构，配备对应人员，增加了公路管理成本，也增加了省管公路职工们的不满情绪。

近年来，云南省交通主管部门的一些政策令人费解，比如由昆明市省管公路管理的昆嵩路政大队在云南的路政管理中，工作出色，管理一流，是全省路政工作的示范单位，曾获云南省“青年文明号”荣誉。2008年，这个大队被要求将管理权和办公地点交给省交通厅路政部门管理，又“要路不要人”，重新招人管理，引起昆嵩路政大队职工们的不满。

加之，根据云南省劳动和社会保障厅公布的资料，2007年度全省在岗职工年平均工资为20481元，月平均工资为1707元，而昆明市省管公路在职职工年平均工资为20256元，月平均工资为1688元。广大职工反应强烈，不稳定因素增加。

2004年的全国交通工作会议上，交通部向全行业提出了要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观的理念没有落到实处。“重建轻养”现象对公路行业内部来讲，是资金不足，福利条件差，损害了广大公路职工的利益，对外则不能为社会提供通畅、便捷的道路条件，损害了广大人民群众的利益。

三是政策在目标、内容和管理上彼此冲突，对公路的性质定位不准。长期以来，一些公路管理养护部门实行的“经济承包责任制”、公司化管理、管养分离改革，表面上，是把公路管养分为了管理与养护两个方面，政企、事企分开了。但实际上，管理与养护仍在一家单位，根本上就没有真正分开。少数省份公路管养部门实行的管养分开，也丝毫没有考虑公路是公共物品，它的管理养护应由政府公共部门承担，不能向社会一推了事。公路不产生经济效益，推向市场，一切经营的出发点和归宿都是为了盈利，利润越高越好，短时期可能会提高好路率，减少资金投入，长期下去将导致政策偏差，政府管制失控，必然增加成本，降低公路养护质量，减少社会福利。这样做还会损伤广大养路职工的利益和感情。广大养路职工长期以来生活工作在公路沿线，他们以道班为家，以养路为业，像一颗颗小小的铺路石一样默默无闻地辛勤工作，不计较个人得失。由于长期生活在离城较远的边远地区，他们大多数人文化程度不高，除了熟练的养路技术外，没有其他生活技能，一味地将他们推向市场，是对广大养护职工的不负责，不符合以人为本的科学发展观。

②政府管制方面

理顺省管公路运行机制、体制的关键是要认识到“公路是公共物品”，它的供给必须由政府的公共部门来提供，资金通过税收统一征收及用其他融资办法筹集，才能避免造成“公共地悲剧”和福利损失。公路的公共性、网络型，决定了其在管理上的统一性，垄断性，也只有实行政府管制，公路养护才能达到成本更低，社会福利更大。这就要求政府进行政策制定，一是要进行新的政策定位，建立新的公路建、管、养体制，合理规划管理。二是要对公路建设资金实行政府统筹统用。三是要建立人、财、事相统一的垂直管理体制(条条管理)，即省级公路管理机构主要负责全省新建公路的规划，资金筹措及公路管理工作；州市级省管公路管理机构主要承担本辖区内新建及已建的国省干线公路管理、养护、征费等行业管理工作；地方公路管理机构(块块管理)主要做好辖区内县乡道公路的路政管理、日常养护、通行费征收的具体管理工作。确定了各自自身职责后，政府应在整合公路管理养护的政策、措施、制度方面有所作为。

1949年以来，云南省公路基础建设取得了历史性突破。特别是进入二十一世纪以来，公路建设进入发展最快最好的时期，取得了举世瞩目的成就，然而，由于公路建设的突飞猛进，不是循序渐进，公路管养行业矛盾问题日趋突出。当前，昆明市省管公路主要有六大因素严重制约着公路事业的发展，削弱了发展的后劲。

一是重建轻养。长期以来，由于政府部门片面追求政绩、经济效益，公路建设速度加快，而对公路养护工作认识不高，导致公路养护资金投入长期不足，技术创新水平较低，不能按需养护，“重建轻养”情况严重。

二是管理手段落后。主要靠经验来管理，缺乏科学的管理手段，缺少统一的养护定额和科学的评判标准。养护质量考核仍沿用过去的“好路率”指标，没有充分考虑其他社会因素，养护经费支出缺乏科学的控制标准，随意性大。

三是养护设备陈旧、配套不足，养护科技含量低，技术储备少，发展前景不容乐观。

四是缺乏专业技术人才。由于历史原因，昆明市省管公路管养机构职工的学历和技术水平都比较低。由于工资待遇差，使本来就不多的专业技术人才又流失了一部分，再加上养护生产人员的总体素质偏低，导致行业竞争力差。

五是对《公路法》的宣传普及力度不够，公民爱路护路意识不强。1997年，　《中华人民共和国公路法》正式颁布，对于中国公路具有划时代的意义，这是一部在1987年颁布的《公路管理条例》基础上，经过十年的调研、修改、补充和实践形成的中国第一部公路的法律。《公路法》在公路规划、建设、养护、管理、经营和使用等方面确立了一系列重要的法律制度。其中包括公路发展的基本方针和原则；各级政府在公路建设、管理中的职责；交通主管部门和公路管理部门的建设、养护、管理职责；公路建设资金的筹措方式和公路的经营方式；公路建设和养护的制度和程序；公路管理和使用者的权利、责任、义务；公路监督检查的规范等。“《公路法》的实施，公路事业的更快发展，加速推动了国民经济持续、健康、稳步的发展，对于加强民族团结，保障国土安全，都具有十分重要的意义”^[28]。长期以来，公路养护部门资金缺乏，对《公路法》宣传力度不够。

六是债务沉重，养路费用于还债。改革开放30年来，公路建设发展加快，特别是近十年来，公路建设迅猛发展，云南省地方财政每年投入高速公路建设的资金只有2～3亿元，公路建设资金投入却高达200亿～300亿元，使得公路建设和养护资金缺口加大。“云南目前有23万公里各类道路，收费公路只有7000公里，其中2500多公里为高速公路，还有600多公里一级公路，其余的收费公路基本上是二级公路，几乎没有二级以下的公路在收费，而这些收费公路除了昆玉高速公路少量赢利外，其余道路全部亏损。目前，全省交通基础设施建设的贷款总额是750亿元，每年单是利息的总额就高达60亿元，2007年云南省公路的收费总额，不超过23亿元，连还利息都不够”^[29]。

相对于公路建设资金来说，养路费用于偿还债务的资金数额虽然很少，但对公路养护的影响是巨大的。