我国省管公路管理养护简介

明确公路管理养护的相关概念，国内公路划分标准，国内省管公路管理养护模式、状况等，可对完善昆明市省管公路的管理养护体系提供借鉴。

1.公路管理养护概述

“公路是指按照部颁《公路工程技术标准》(JTJ 01—88)修建，并经公路主管部门验收认定的城市间、城乡间、乡间主要供汽车行驶的公共道路。城市道路，厂矿、林区、油田、港区内部生产作业道路，农业机耕道路，以及游览点内部道路等均不属于公路”^[20]。

公路管理养护是运用先进的技术和科学的管理方法，合理地分配和使用养护资金，通过科学养护和及时维修，使公路在设计使用年限内经常保持完好状态，以提高公路的使用品质和服务质量，最大限度地发挥公路的功能和运输经济效益。公路养护管理的目的是保持路况完好，延长公路使用寿命，充分实现公路的使用功能，确保车辆安全、快速、舒适、经济地运行，公路缺乏必要的养护，路况必然会很快下降，道路通行就必然受阻。因此，在公路建设中，必须高度重视其养护工作。

公路管理养护指公路建成投入使用后的管理，即特指现有公路的使用管理，包括公路养护管理、路政管理。本文侧重于公路的使用管理。公路养护按工程性质、规模大小、技术难易程度划分为小修保养、中修、大修、改善四类。小修保养工程是指对公路及其工程设施进行预防性的保养和修补其轻微损坏部分，使公路经常保持完好状态。中修工程是指对公路及其工程设施的一般性磨损和局部损坏进行定期的修理加固，以恢复原状的小型工程项目。大修工程是指对公路及其工程设施的较大损坏进行周期性的综合修理，以全面恢复到原设计标准，或在原技术等级范围内进行局部改善和个别增建，以逐步提高公路通行能力的工程项目，交通部要求的国省道文明样板路建设工程基本属于大修工程类型。改善工程是指对公路及其工程设施因不适应交通量和载重需要而分期逐段提高技术等级，或通过改善显著提高其通行能力的较大工程项目。

公路养护的目的是充分实现公路的使用功能，并不断提高服务水平。公路养护的基本任务：一是经常保持公路及其设施的完好状态，及时修复损坏部分，保障行车安全、舒适、畅通；二是采取正确的技术措施，提高养护工作质量，以延长公路的使用年限；三是防治结合，治理公路存在的病害和隐患，逐步提高公路的抗灾能力；四是对原有技术标准过低的路段和构造物以及沿线设施进行分期改善和增建，逐步提高公路的使用质量和服务水平。

公路有五个基本特点：

①公共性。公路是公益性基础设施，是公共物品，归国家所有，具有“公益”和“商品”两个属性，是社会经济发展的重要公共基础设施，具有与其他运输方式：铁路、航空、水运及管道运输不同的特性。

②自然垄断性。公路归国家所有，由政府统一规划，监管，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证，市场机制不能解决其合理配置问题。

③外部性。公路的外部性分为正负两方面。正外部性是指公路作为交通运输业的重要组成部分，在社会经济当中发挥着非常重要的作用，可以实现经济增长。公路运输是综合运输系统中最机动灵活的一种主要运输方式，突出的特点：一是机动、灵活、迅速、直达、便利、适应性强，可以实现“门”到“门”的运输，是其他运输方式所不及的；二是服务面广，适应性强，在各种运输方式中，处于联系的地位，担任“面”的运输。负外部性是指公路运输带来的大气污染、噪声污染、交通事故以及交通拥挤等问题，严重影响了人们的生活质量，也给社会经济的可持续发展带来了极为不利的影响。

④造价低。公路的造价比较低，可以就地取材，公路等级可按交通量划、增长趋势确定，建设周期短，损坏后容易修复，可以分段建设投产，投资回收快，比较容易普及。

⑤作用大。公路不仅对发展国民经济，促进文化交流，开发山区和边区经济，扩大对外贸易，满足国防需要，方便人民生活，增强民族团结起到“先行官”的作用，而且对巩固国防更是具有十分重要的作用，是国家应优先发展的重点产业，也是国家强盛的标志之一。

1949年以来，通过大力发展公路交通，一个连接城乡、四通八达的公路网已基本形成，“2007年全国公路密度为37.33公里/百平方公里，全国通公路的乡(镇)占全国乡(镇)总数的98.96%，通公路的建制村占全国建制村总数的88.24%，为促进国民经济更大发展，巩固国防，改善人民生活，发展兄弟民族地区经济和民族团结做出了贡献”^[21]。见表2-1、表2-2、表2-3

表2-1　全国公路行政等级情况(单位：公里)

资料来源：2007年公路水路交通行业发展统计公报。

表2-2　全国公路技术等级情况(单位：公里)

资料来源：2007年公路水路交通行业发展统计公报。

表2-3　全国公路路面类型情况(单位：万公里)

资料来源：2007年公路水路交通行业发展统计公报。

国内公路划分是根据《中华人民共和国公路法》的规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。交通部制定的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》将公路划分为国道、省道、县道、乡道和专用公路五个等级。

目前，云南省公路按管理养护组织体系、建设资金来源结构、资产管理状况，分为高速公路、省管公路和地方公路三部分。其中高速公路管理实行公司制企业化管理，地方公路为地方政府自行管理，二者都由省交通厅实行行业管理；省管公路由省交通厅直接管理。

我国各级公路主管部门和公路管理机构设置如图2-1所示。从图中可以看出，我国公路管理组织体系严密，机构设置为垂直管理。

2.国内及云南省管公路管理养护模式

公路的公共性决定国内省管公路的管理养护模式是政府投资并进行管理。

(1)国内省管公路管理养护模式

中华人民共和国成立初期，交通部成立公路总局，主管全国公路养护工作，遵循“通车必养，有路必护”的方针。大多数省、市、自治区也相继建立了省、专区、县三级公路管理机构。同时，设立道班，养护国省干线，迅速提高了公路养护水平，公路里程不断增加，养护质量不断提高。“大跃进”开始后，省管公路管理普遍下放，我国公路管理体制第一次遭到重创，其结果，是养护工作陷于停顿，公路技术状况不断恶化，管理工作几近瘫痪。几年后的“文革”，许多省管公路养护机构被重新恢复了公路局、总段和段的三级养护机构，大批干部陆续回到公路交通部门，养护管理呈现百废待兴的局面。到1985年，全国公路管理体制均已健全，管理体制主要出现了两种形式，一是由省厅局实行垂直管理(又称条条管理)，一是将体制下放到各州市(又称条块结合管理)，并且有放有收(见图2-1)。这种局面一方面说明公路事业发展速度加快，另一方面也说明，在计划经济向市场经济转型期，由于探索、尝试而导致了公路管理体制的再一次混乱。短短几年时间，体制反复下放、回收，表现出较大的随意性。

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图2-1　各级公路主管部门和公路管理机构设置图^[22]

目前，我国省管公路管理养护体制和运行机制改革实行因地制宜。浙江、福建、湖南、湖北、安徽、广东等省份实行的是条块结合、以块为主的公路行政管理体制。

北京、云南、贵州三省市人、财、物都实行条条管理，统一安排人事，基本上避免了地方在人事调动上与人员安排上的干预，控制了人员超编。北京市公路局管养公路5200公里，养护职工仅2000多人，平均每2.5公里配备一名养路工。江苏省公路局列入养护的公路2.5万公里，现有养护职工12500人(三分之二是建勤工)，平均每2公里配备一名养路工。由于人手少，养护成本也大大下降。由于人、财、物都上收到省公路局，从而使内部调度更加灵活，避免了机构膨胀，养护资金无流失现象，整体实力得到加强。贵州省1994年以前是以条为主，由省公路局统一管理全省的公路业务、人事任免等。1994年改为条块结合，以块为主，省公路局负责业务管理，地方政府负责人事管理。由于削弱了行业管理，养护资金流失严重，人员膨胀，1994～1997年共增加1500人。公路路况严重下滑。为加强公路养护和管理工作，提高路网服务水平，贵州省委、省政府决定从1997年10月1日起，各州、市公路养护总段成建制地划归省交通厅领导和管理，恢复了公路部门人、财、物的条条领导。目前，全国已有云南、贵州、江西、陕西、山西、北京、甘肃、吉林、辽宁、黑龙江、河北等省实行和准备实行条条管理。

江苏省实行条块结合，以块为主，省公路局对各市公路处的管理，实行条块结合，以块为主，市公路处对县公路站的管理分两种模式，扬州、镇江、南通、泰州4个市实行条条管理，其他各市实行条块组合、以块为主的管理模式。实行条条管理的4个市近年来人员控制较好，而用人权在地方的各市、县公路管理部门，有人员膨胀、进人失控的现象，平均每个县进50～100人。

山东省在公路管理体制方面，省交通厅下设公路局，行使全省公路行业管理职能，负责国省干线公路的建设、养护、管理及汽车养路费、车辆通行费的征收。县乡公路的建设与养护，由各市、县交通主管部门负责。高速公路管理由省交通厅统一负责，具体养护和运营管理工作由省交通厅委托有关单位负责，目前全省3047公里高速公路中，省公路局管了三分之二的高速公路，是名副其实的公路局。省、市、县三级公路管理机构都是事业单位。省公路局有五项基本职责：第一项是高速公路的规划、建设、收费和营运管理。第二项是省干线公路的规划、建设、养护、收费管理。第三项是县乡公路的建设、协调、指导。第四项是全省高速公路和省干线公路的路政管理。第五项是全省公路养护的征收管理。各市公路局对县公路局的管理分3种模式：一是市公路局对县公路局的管理以条为主，统一管理县公路局的人事、资金、业务计划等；二是青岛、潍坊两市除业务管理外，只管工人，不管干部；三是少部分市只负责业务管理，不管人事。市对县实行条条管理的公路系统，人员控制较好，而与之形成鲜明对比的是，只管业务，不管人事以块为主的管理模式，造成了严重的进人失控、人员膨胀、养护资金流失等现象。该省严格实行分级管理，省、市、县公路局仅负责管理国省干线。县级以下公路由市、县交通局负责管养，资金来源主要是小修保养费。省交通厅、各市交通局的经费由财政拨付，不占养路费。

实践证明，河南、河北、贵州、辽宁、福建等省将公路养护单位下放到地方(块块管理)，导致了人、财、物不统一，责、权、利相脱离，机构和人员膨胀严重，不能执行公路养护计划，公路养护的行业管理职能严重削弱，养护管理水平低，养护质量下降，抵御自然灾害的能力差等。

(2)云南省省管公路管理养护模式

1950年3月，云南省的通车里程仅为2783公里。1952年8月，云南省成立省交通厅养路处，下设养护段、道班，分级负责养护公路；1956年4月，成立省交通厅公路管理局，形成局、中心段、养护段、道班的管养体制。管养里程从1950年3月的2783公里增至1957年的6880公里；职工由1565人增至5717人。1958～1966年，全省公路通车里程由11983公里增至25507公里，其中省管公路16540公里，市(州)县管公路8967公里。1966年11月，公路工程局、公路管理局由局改称“总队”。所属单位改称团、营、连。1969年初，两“总队”又由“总队”改称“局”，4月，两局撤销，人员到罗茨农场搞斗、批、改。1974年1月省公路工程局、公路管理局恢复成立，省交通局管的工程七团、九团划归公路工程局领导。1972年省交通局向省革委会提出：“根据云南省地处边疆、铁路线短、水运不发达、主要运输靠公路这一情况和过去多年实践经验，我们的意见，应恢复两个二级局，即公路工程局，公路管理局”^[23]。1975年8月，原下放地方管的13个公路养护团和新成立的4个管理养护总段收归公路管理局领导，改称养护总段，所辖连队改称养护段。1982年1月，经上级批准，省公路工程局与省公路管理局合并成立云南省公路局，全面履行“修、养、管、征”职责。1992年省管公路达21910公里，2007年达23591公里。

云南省自1982年至今，省管公路一直实行垂直管理(条条管理)模式，即实行“统一领导，分级管理，以条为主，条块结合”的管理模式，省交通厅是全省公路建、管、养一体的综合机构，下设公路投资公司负责全省高速公路的建、管、养；下设省公路局负责全省非收费公路的管养工作，其中国省干线公路实行垂直管理，在全省各州市设公路总段，在省交通厅和省公路局的直接领导下负责所在辖区的国省道的公路管理养护工作。各公路总段下设公路管理段和公路管理站，负责本辖区公路的养护和管理工作。各州、县交通局管理养护县乡公路及专用公路，由省公路局对其实施行业管理，即实行块块管理。州(市)交通局下设县交通局和公路管理站(所)，管理养护所在辖区的公路。

云南公路交通体制目前出现的问题是，行业交叉管理，公路建设资金严重不足，公路养护经费紧缺。2006年前，对公路养护来说，虽然资金不足，有一些问题存在，但总体来说公路养护体制还比较顺。2006年5月，省政府为解决公路建设资金不足的问题，成立了公路投资公司，把高等级公路的建设、管理、养护划归到投资公司，实行公司制运作——成为政企不分、事企不分，新的建、管、养一体的单位。由于投融资基础和环境发生较大变化，公路建设投资成本大幅度提高，业主资产率不断上升，加上后面修建公路的效益越来越差，公益性成分越来越高，“贷款修路，收费还贷”这种单一的融资模式也随着基础环境的改变显现出自身的不足，并积累了诸多矛盾。2008年，投资公司不得不归属省交通厅管理。

实践证明，垂直管理养护模式，对云南省公路养护事业的发展起到了积极的促进作用。一是可以集中资金用于养护生产。二是有利于控制养护成本和职工人数。三是有效地发挥了公路专业队伍的管理优势。云南省成立公路投资公司的做法不符合垂直管理模式，政策偏差，没有实行政府统一领导，集中管制，运作中出现了交叉管理，增大了成本，降低了路况质量和服务水平，引发了诸多矛盾。

3.省管公路管理养护概况及比较

省管公路是国家干线公路的重要通道，对社会经济发展、对外开放、国家战略安全、经济安全和边疆巩固，意义十分重要。

(1)省管公路管理养护概况

改革开放30年来，我国公路总量持续增长。截至2007年底，　“全国公路总里程达358.37万公里，公路养护里程268.21万公里。其中，云南全省公路总里程为200333.33公里，居全国第一位。全省高等级公路里程为7263公里，其中，高速公路里程达2508公里，居全国第七位、西部地区第一位。累计修建公路200300公里，在全国居第3位，居西部第1位”^[24]。

截至2007年底，“云南省公路总里程达200333.33公里，公路通车总里程19.85万公里。按行政等级分为国道7722.534公里、省道10230.637公里、县道48751.467公里、乡道97670.800公里、专用公路4535.305公里。按公路技术等级分，等级公路有104771.419公里，占52.30%，其中高速2507.176公里，一级600.222公里，二级4370.21公里，二级以上公路占总里程的3.8%；三级9469.229公里，占总里程的4.7%；四级87824.582公里，占总里程的43.8%；等外95561.811公里，占总里程的47.7%”^[25]，见图2-2、2-3。云南省省管公路管理养护情况，见表2-4。

图2-2　云南省各级公路比例图

图2-3　云南省省管公路比重图

(2)省管公路管理养护情况比较

当前，全国公路管理实行因地制宜，有人总结为以下几个特点：“名称不一样，有叫省公路局、省厅公路局的，也有叫公路管理局的；级别不一样，有的是副厅级，有的是正处级；事权不一样，有全管的，也有管部分的；体制不一样，有以条为主的，也有以块为主的；职能不一样，有的行政职能多，有的行政职能少”^[26]。但无论是改革步伐较快的(吉林省的国路民养，损害了广大公路职工的利益，造成职工上访增多，被交通部列为上访重点单位，四川等省将省管公路全部下放给地方管理，导致人员急增，路况迅速下降)；还是较慢的(云南等省实行的公司化管理)；无论是条条管理，还是块块管理，从总体上而言，都没有完全认识到公路的公共属性，没有完全实行政企分开、事企分开。我国目前的公路管理机构，即承担着企业的公路建设任务，又承担着政府的管理职能和事业单位的管理养护职能，是企、政、事合一的管理体制。全国包括云南省在内的一些地方，在公路管理机构以外，又平行设置了高速公路管理局或公司等，致使在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成多头管理、机构重叠、职能交叉、关系不顺。例如云南省成立的公路投资公司，初衷是解决公路建设资金的困扰，结果却使资金更难筹措，机构更加庞大。职能的交叉管理，增加了管理成本，给投资公司、省管公路带来了更大的难题。因此，成立公路投资公司不符合中央反复强调的要政事分开、事企分开、精简机构、提高效率的原则，必然带来结构重叠、人浮于事，既不利于政府交通主管部门的宏观调控，又不符合国家机构改革的要求。

表2-4　云南省省管公路现状表

资料来源：云南省公路局计统处。

目前，国内贵州、北京、江西、陕西、山西、甘肃、河南、辽宁、广东等省实行公路建设、管理、养护一体制，并倡导对公路养护事业单位实行管养分离改革。

管养分离观点认为，养护单位实行管养分离，先在内部实行管养分开，建立内部市场，待时机成熟后，再推向外部市场。即各级公路管理机构将所属的从事公路养护作业的单位分离出去，使之按照产权明晰、责权明确，管理科学的现代企业制度组建养护企业，在公路小修保养推行招投标养护的同时，对较大型的水毁工程修复、大中修工程在全系统进行招、投标，公开竞争，择优选择施工单位，并实施内部管理，让养护公司在内部市场中培养竞争意识，形成以质量为生命、以效益为目标的企业经营管理理念。等到养护市场形成，市场运作比较规范时，可以向社会公开招标，使公路养护企业在强烈的竞争中不断壮大自身的实力，在市场中寻求更广阔的发展空间。通过实行养护招投标，使公路部门的管理方式发生转变，管理工作由目标管理向合同管理转变，增强养护单位领导和职工的竞争意识，提高工程质量和投资效益，给公路养护管理事业带来新的生机和活力。

管养分离观点强调，公路养护和公路建设一样，最终将发展成为打破地域、行业界限的社会大市场，这是市场经济发展的必然规律。要分阶段逐步打破线路、地域界限，在公路系统内部建立养护市场，公开实行招投标确定养护施工队伍。进一步加大对专业化养护公司的扶持力度，采取各种有效措施，在机械装备和提高队伍素质上下功夫，增强其竞争能力。在建立公路养护内部市场的基础上，不断积累经验，待条件成熟后逐步向社会开放，使公路真正走向社会化、市场化的道路。目前，广西省已经开始这项工作的试点。

此外，还有一种“管养分开”观点认为，欲改变目前公路养护中“养人”与“养路”的矛盾，必须改革公路管理体制，明确界定公路管理部门的职责权限，真正解决政企、事企不分的局面，把公路养护推向社会，实行市场化运作。按照社会主义市场经济的要求，按照“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，遵循政企分开、管养分离、协调统一、公平竞争、规范有序的原则，正确处理改革、发展、稳定的关系，统筹改革的力度与职工承受的程度。这一观点认为，“管养分开”是公路养护市场化中最具挑战性的一项工作。从市场化运作规律来看，要剥离公路养护部门内的行政管理与生产企业职能，行政管理这条线应按照事业单位运作，而养护施工这些企业性质的活动则必须要企业化。即把现行属于公路管理机构所属的养护企业完全剥离出来，彻底解决现行的行政隶属关系，严格按照《公司法》或《企业法》的有关规定自主经营，自负盈亏，自我发展，完善法人制度。

以上两种观点都是由于对公路的性质定位不准而产生的，具体原因将在下文中做分析。