完善政府管理的建议与措施

改革开放40年，按照建设服务型行业的要求，公路管理养护机构为转变服务理念，提高突发事件应急处置能力，做了大量卓有成效的工作。各项工作正步入“养护转型、管理升级、改革加速、服务提高”的新阶段。目前，“维护一个安全畅通的公路网络，构建一个以人为本的公路服务体系，建立一个科学高效的公路管理体制，建设一个规范有序的公路管理信息平台，培养一支拼搏奉献的公路管养职工队伍”，还是公路交通部门发展和改革的重点。

(一)建立公路管理养护的组织体系

按照“统一领导、分级负责”的原则，借鉴国内外成功经验，通过科学、合理、有效的公共政策构建五级公路管理养护组织体系。见图4-1

图4-1　公路管理养护组织机构框图

省级交通主管部门，负责综合规划全省公路的发展计划，制定行业发展政策，对全省公路管理养护工作进行监督管理，计划下拨管理养护资金。高速公路的管理养护交由省公路局负责，建设交给企业实施。县乡公路由各地负责。省交通运输厅对公路建设和地方公路建、管、养实行行业监管。

省级公路管理机构，全面负责省管公路的管理养护，这里的省管公路指全省的国省干线公路、国防公路及重要经济干线的人、财、物。实行省、地、县三级垂直管理机构，再加上县级管理机构对公路站所的四级核算体系。这种机制可以减少资金流失，控制人员膨胀。

州、市级公路管理机构，负责本市省管公路管理养护的行政管理。设置工程计划、质检、财务、审计、安全管理、劳工、征费、教育等相应的科室，组织、宣传部门和工会、共青团等组织。按照国家、省里的有关政策规定，结合自身实际，制定公路管理养护政策、办法、措施等。

县、区级公路管理机构，是本县、区省管公路管理养护的责任主体，设置工程、财务、劳工、安全、工会、共青团等股室，根据上级的文件、规定，结合自身实际，制定本区域内的管理办法。指导、监督、管理下级公路管理站所。对行政区域内省管公路的管理养护工作负总责。

管理养护站所：具体施行对公路的小修保养工作。设置站(所)长1名，记录员1名，机械操作手、驾驶员和若干职工。

在设置省管公路养护机构时，要进行认真地调查分析，科学地定岗定员。制定下达符合省管公路实际的、科学的计划任务，并对完成任务情况进行检查、考核。

(二)完善政府管理的政策建议

认真总结多年来公路管养体制和运行机制改革的经验教训，在公路养护体制改革中，条块结合体制存在诸多弊端，严重影响了路况质量。实施人、财、物、统一由行业垂直管理(条条管理)，符合公路养护的实际和特点。因此，完善省管公路管理养护要真正认识到公路的公共属性，明确政府的管理职能、企业的建设职能、公共部门的管养职责；要明确政府是公路的主体，充分体现公路的公共性；要从坚持科学养护、全面提高路况质量等方面入手进行研究。提出的建议如下：

1.制定统一的公路管养体制政策，实行垂直管理模式，改变机构设置，实行建、管、养分开

我国公路的现状是没有一个统一的、明确的、行之有效的管理养护体制政策。因此，对公路管养政府要以大部制改革为契机，研究制定科学、合理、统一、高效的公路管理体制政策，实行政府管理。改革开放以来，中央反复强调要政事分开、事企分开、精简机构、提高效率。1999年交通部下发的《关于印发〈地方交通行政管理体制基本模式研究〉的通知》(交体法发1999〔297〕号)中已有明确的指导性意见，就是要按照“一厅一局”的框架设置机构，即省交通厅下设省公路局，具体负责本辖区内的公路规划、养护、收费、路政等有关具体行政管理工作。根据公路体制不顺、交叉管理的情况，在政策制定上，我们要从公路管理的实际需要出发，摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”的思想，改变机构设置，实行垂直管理和建、管、养分开，一是全面履行交通主管部门的政府管理职能，切实把职能转到宏观调控、经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，要更加重视公路公共服务的水平，努力提高，并且坚决管住、管好。二是实行政企分开、事企分开，要把不该由政府管理的事项坚决移交出去，将属于企业的公路建设(如高速公路建设)从政府管理中分离出去，充分体现公路的公共性、公益性和社会性。

2.加大政府政策投入力度，建立政府资金保障机制

资金不足是政府政策投入不够、政策失败的主要原因。政策资源的充足性，必要的人力、物力和财力是政策执行的物质基础。燃油税改革，对交通运输行业来说，是一次革命性的变革，具有里程碑式的深远意义。过去公路养路费是各省自收自支，燃油税属于消费税，属中央税，进入中央财政，进一步突出了公路交通的基础性、公益性和社会性。“费改税”成为一个契机，使公路管养资金从国家财政专项拨付，专款专用于公路的管养，而不被其他工程所挤占，使公路收费更低廉，收费期更合理，更符合国民经济服务的理念，让公路管养得到更健康的发展。因此，提高公路养护质量，要建立资金保障机制，制定一个完备、细化的转移支付分配政策，使资金来源有保障，这是公路交通持续健康发展的基本前提。

一是加大政府资金投入。政府征收的燃油税中的养路经费就应该用来养路，这是公路养护资金的重要来源，政府应把这部分资金专项用来养护公路，合理计划，统筹安排，保证公路的完好，为人民群众提供便捷的出行条件。不得挤占养护资金用于公路建设。

二是加强地方政府资金的投入。对大中修工程、水毁修复工程的资金应当由省、市、县三级政府安排一定比例资金，实行专款专管专用，结余上缴。

3.提高政府政策水平，建立高速公路属地化管养模式

在云南省高速公路建、管、养中，不同部门出于不同角度考虑，实行高速公路建、管、养由省交通投资公司负责，却使省管公路管理养护机构与省交通投资公司在目标、内容、管理上彼此冲突，使政策效果大打折扣，这就是政策本身的问题。根据《公路法》规定和我国建立社会主义市场经济体制的要求，对高速公路的管理，应按照“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的现代企业制度和“统一领导、行业监管、竞争养护”的原则，建设上实行企业化运作，交给市场去完成；管理上直接由省公路局统一负责全省高速公路养护的行业管理和监督工作，各州、市公路管理机构具体负责相应区域高速公路的养护、征费等工作，实行分级管理，不再另立人马。从而，真正实现政企分开、事企分开，理顺体制机制。

4.进行运行政策过程评估，检验政策执行的效率、效益和效果(www.xing528.com)

对政策方案合理性最具权威的检验，就是对政策的效率、效益、效果及价值进行评估。目前，我国及各省公路建管养都缺少这一环节。事实上，政策评估可以检验现行公路政策的效果、效益和效率，从而合理地配置政策资源，使政策活动优质、高效地进行。

(三)政府归位管理，提高养护质量，提升服务水平

长期以来，政府对公路这一公共物品的管理不到位、不规范、效率低，这其中也有政策执行不力、政府管理缺位或不到位等原因，导致了资金拨款不到位，公路管养发展缓慢。随着生产力发展水平的不断提高，提高公路公共服务能力的呼声越来越高。交通运输部副部长戴东昌认为，“养护和管理工作，是公路工作中一项最为基础的工作，也是面向公众的一个窗口。因为公路行业的形象，更多是通过这个窗口向外展示的。特别是在经历了一系列重大自然灾害之后，公路交通的基础性、先导性、战略性地位得到社会各界和各级领导的高度认可，抢通公路成为各类抗灾工作中最重要、最受关注，也最需要先行的工作”。但是，目前公路养护工作依然是公路管理工作的“短板”，加强政府管理，加大政策的执行力度，依靠科技创新，提高路况质量，降低成本，提高公路运输网络的服务水平已成为当务之急。

要重视人才培养，科学地选人用人，使人才真正成为推动公路建、管、养发展的核心动力；要加强信息技术的运用，持续提升公路行业信息服务的能力和水平；要大力推广和应用新技术、新材料和新工艺，不断向科学化、技术化、机械化、规范化和精细化迈进；要加强预防性养护，实现周期性、预防性养护，降低公路养护周期成本，延长公路使用寿命；要注重节约资源，保护环境，构建和谐公路。

刊登于《云南行政学院学报》2019年第4期

【注释】

[1]交通部公路管理司：《公路养护与管理手册》，人民交通出版社，1996，第1页。

[2]周学荣：《论政府管制》， http：//www.gmw.cn/03pindao/2004-04/21/content_15266.htm。

[3]杨建平：《我国收费公路资产管理及债务状况》，全国交通基础设施资产管理与投融资模式创新会议，昆明，2008年9月。

[4]彭良波：《对公路交通建设投融资与资金有效调配利用的思考》，全国交通基础设施资产管理与投融资模式创新会议，昆明，2008年9月。

[5]王东武：《关于公路管理体制问题的探讨》，《湖南交通科技》2004年第6期。

[6]孟迎久：《浅谈公路管理体制改革的重要性》，《黑龙江交通科技》2007年第2期。

[7]赵宝平：《我国现行公路养护管理体制的弊端及其改革方向探讨》，《交通标准化》2005年第1期。

[8]艾长江：《我国公路管理体制存在的问题及改革对策》，《黑龙江交通科技》2006年第6期。

[9]尹峰、王劲松：《普通公路养护管理存在的问题与对策》，《内蒙古公路与运输》2006年第1期。

[10]Meyer，M.D： A Toolbox for Alleviating Traffic Congestion and Enhancing Mobility，Institute of Transportation Engineers，Washington，D.C.1997.

[11]李忠奎：《国外交通基础设施资产管理借鉴研究》，全国交通基础设施资产管理与投融资模式创新会议，昆明，2008年2月。

[12]N.Gregory Mankiw：Principles ofEconomics(Third Edition)，Beijing University Press，2002。

[13]叶军、尹贻林、张颖：《日本公路建设与管理体制特点》，《综合运输》2007年第4期。

[14]Highway Maintenance Code，1993。

[15]吴五星：《瑞典国家公路的养护与管理》，《养护与管理》2016年第1期。

[16]FHWA(联邦公路局)：《 Transportation Equity Act for 21stCentury》，1998年6月9日。