昆明市省级公路管理养护的调查分析

昆明市省管公路管理养护极大地影响着全省公路的服务水平。由于历史、地理原因，公路交通在云南交通运输中占主导作用。云南的交通网络中，铁路、航空、水运占的比重很小，全省现有92%以上的社会运输量靠公路支撑，形成以省会昆明为中心，呈放射线、纵横网络、环线、联络线相结合的形式，连接州市首府，周边省份、国家的重要通道，对云南的社会经济发展、对外开放，国家的战略安全、经济安全和边疆巩固，意义十分重要。

(一)昆明市省管公路管理养护的现状

1950年3月，昆明市省管公路管养的里程仅为95公里，均系低等级标准道路。1971年昆明市省管公路下放给昆明市交通运输局管理，1975年8月收归省公路管理局管理。昆明市省管公路自1975年8月至今，一直实行垂直管理(条条管理)模式——在省交通运输厅和省公路局的直接领导下负责所在辖区的国省道的管理养护工作。

20世纪80年代，云南公路网供不应求，表现在公路通车里程少，公路网密度位居全国各省市后列。1986年7月，昆明碧鸡关至安宁一级公路开始便道施工，这是云南的第一条高等级公路——石安公路，建成后的石安公路和云南第一条高速公路——昆嵩高速公路都交由当地公路部门管理。因此，昆明市省管公路的管理养护部门是云南省第一家管理养护高等级公路和高速公路的机构，拥有丰富的管、养、征经验，是省内同行学习的对象。2006年5月，云南省公路开发投资有限公司成立，收费公路交由投资公司管养。

目前，昆明市省管公路管养各类公路42条，总里程1673.883公里。其中：国道7条、计715.481公里，省道10条、计788.745公里，县道25条、计169.657公里；沥青路面1199.007公里，水泥混凝土路面2.184公里，简易铺装路面472.692公里；有各类型桥梁363座，隧道10座。

目前，昆明市省管公路有在职职工1382人，占职工总人数的39%；离退休职工2162人，占职工总人数的61%。在职职工中，管理人员221人，占在职职工的15.99%；专业岗位技术人员241人，占在职职工的17.44%；技术工人920人，占在职职工的66.57%。

(二)昆明市省管公路管理养护的特点

昆明市省管公路管理养护的目的是充分发挥公路的使用功能，并不断提高服务水平，与高速公路和地方公路相比，它有以下特点：一是由于地处省会城市，行车量集中，占全省行车流量的四分之一，一些经济干线实际交通量已超过正常交通量的2～3倍，经常出现干线公路交通阻塞、行车困难、交通事故增多等情况。二是人车混行，路政干扰大，为保证施工养护作业的强制性，常需在交通量较低时进行养护，并有专人维护交通，保障养护公路安全畅通。三是养护总投入较大。路面较宽、老化严重，路面病害突出。目前还有472.692公里是简易铺装公路，采用表面处治铺设，面层薄、强度差、承载能力低，且早已超过设计使用年限。四是养护对象的广泛、全面。养护任务包括路基、路面、桥涵、绿化、交通工程及沿线附属设施等。五是人员素质要求较高。要求不断提高养护手段、技术的专业性和创新性。如，不断运用先进机械、引进先进工艺和新材料等。

(三) 昆明市省管公路管理养护存在的问题

目前，昆明市省管公路管理养护中暴露出的问题，集中表现在政府管理的以下几个方面：

1. 资金短缺

昆明市省管公路管理养护的核心问题是资金紧缺，主要表现在：一是重建轻养。长期以来，由于公路建设速度的加快，对公路养护工作认识不高，导致公路养护资金投入长期不足，不能按需养护，“重建轻养”情况严重。二是由于近30年来，各种基础产业、基础设施建设上马，重型车辆通行频繁，超载车、大吨位车辆迅猛增长，有的重达300多吨，致使路基、路面无法承受。各种沉陷、变形、龟裂等病害突出，个别路段已达到崩溃的边缘，情况十分严重。因养路资金不足，只能在既定的投资规模内安排养护生产，对路面做少量大中修，无力大规模、彻底地改善，主要依靠小修保养维护通行，实际需求和投入之间的差比较大。三是近十余年来，云南公路遭受百年不遇的水毁并造成严重损失，虽已按要求完成了抢险保通任务，但遗留工程多，资金缺口大。四是技术创新水平较低，养护机具陈旧、配套不足，养护科技含量低，技术储备少，发展前景不容乐观。五是债务沉重，通行费用于还债。六是近年来，各种养路原材料价格上涨，公路的管理养护形势日趋严峻。

公路养护情况和社会需求趋势如图3-1所示

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图3-1　公路养护情况和社会需求趋势图

事实上，公路建设和公路养护主体相同，性质不同，不能简单地一概而论。公路建设实施主体是企业，生产产生经济效益；公路管理养护是保障公路畅通，为社会经济发展提供服务，是公益事业，生产产生社会效益，责任主体是政府，只能由政府来买单，不能推向社会。

2.缺乏完善的法律法规体系

公路法律法规体系不健全的主要原因是政府政策资源不充足。公路管理养护工作涵盖体制机制、养护工程、路产保护、队伍建设、行业稳定等诸多领域。其中既有生产力的发展，也有生产关系的调整；既有上层建筑的变革，也有经济基础的夯实。涉及领域之深，触及矛盾之多，是其他交通工作中所不多见的。现行的《中华人民共和国公路法》太笼统，操作性不强，要从立法层面上来弥补不足。要建立法规、制度，加快制定《公路法》中与公路管养相关的配套法规，完善法规的实施细则，明确政府的主体职责；要制定公路管理养护的考核技术标准、操作规程和规定的政策，使公路管养实行社会监理、政府监督；要制定新建公路的施工方和养护方的责任和义务的政策，规定有关养护管理方面的要求和养护管理技术的储备，使公路管理养护政策的运行有法可依，从而提高公路的通行能力，保障公路使用质量。

3.政企不分、事企不分

1950年3月至今，昆明市省管公路一直是国家事业单位性质，每年上级拨款多少，就按计划资金安排工作任务。长期以来，公路管理履行的是行政职能，公路部门实行的是企业化管理，两者的职能重叠后，形成政企不分、事企不分。公路养护部门在生产项目、规模、资金投入上仍受计划制约，计划资金严重不足；又由于公路管理养护是公益事业，生产效益直接融入社会经济效益中，无法以货币形式体现，由此导致公路养护体制不顺，资金不足，劳动生产率极其低下，缺乏高层次的技术和人才支撑。

(四)公路管养存在问题的原因分析

1. 政府管理方面

公路的公共性、网络性，决定了其在管理上的统一性、垄断性，也只有实行政府管理，公路养护才能达到成本更低、社会福利更大，这就要求政府进行政策制定，一是要进行新的政策定位，建立新的公路建、管、养体制，实行政府管理。二是要对公路建设资金实行政府统筹统还。三是要建立人、财、事相统一的垂直管理体制(条条管理)。

2.政策过程方面

政策制定先天不足，未摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋的思想”；未建立一套部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制，同一政策各部门各地方行动不一，甚至有政策措施相互冲突的现象发生。政策执行缺乏必要的行政手段、法律手段、经济手段，且政策资源不充足，缺少政策评估这一环节，政策监控不完善。政策的正确性是政策有效执行的根本前提，昆明市公路管养出现的问题，究其根本还是出现在政府政策制定上，主要有以下几方面的原因：

一是政策滞后，导致体制不顺。公路养护水平的高低受体制和公路养护运行机制的直接影响。现行公路养护体制和运行机制不相适应的矛盾突出，究其原因，根源在上面，政府没有从根本上认识到公路的公共属性，导致政策不到位，体制不顺。

二是政策在目标、内容和管理上彼此冲突，对公路的性质定位不准。长期以来，一些省份的公路管养部门所实行的管养分开，没有考虑公路是公共物品，它的管理养护应由政府公共部门承担，不能向社会一推了事。公路不产生经济效益，推向市场，一切经营的出发点和归宿都是为了盈利，利润越高越好，短时期可能会提高好路率，减少资金投入，长期下去将导致政策偏差，政府管制失控，必然增加成本，降低好路率，减少社会福利。