迈向善政：探讨贫困治理的经验与价值

玉龙县脱贫攻坚过程是基层党建的伟大实践，是在党委领导下，以党建为引领、政府主动推动社会主体性，以“战役型贫困治理”结合科层制行动，并与乡村社会治理协同推进的、县域解决贫困问题的可持续行动过程。玉龙县通过强化治理、扩大参与，农民主体性在产业扶贫过程中得到有效成长；玉龙县脱贫攻坚也是公共服务和社会政策系统性完善的过程：农村住房条件、教育保障、医疗卫生服务可及性、贫困劳动力就业、社会保障兜底等都得到精准改善和健全；在基层治理能力提升的同时，玉龙县贫困社区经济能力、环境能力、文化能力、福利能力都得到建设和提升。玉龙县充分理解小农的现状和价值，多渠道推动农民合作并与市场协同推进扶贫产业发展；积极推进地方治理体系和治理能力现代化建设，系统推进社会政策与公共服务体系完善及贫困群体能力建设。彰显了政治制度优势，各民族得到了平衡发展，形成后发地区的社会现代化模式。巩固脱贫成效并对接乡村振兴的建议有三：一是持续完善“两不愁三保障”为核心的社会政策体系；二是建立“提升能力对抗脆弱性”的专业工作机制；三是以促进小农团结与合作推进乡村振兴。

玉龙县决战脱贫攻坚，是以中国共产党的担当为引领，党的坚强领导为前提，不断建设“善政”政府的过程。而实现摘帽，则是作为“善治”的贫困治理的根本表现，是中国反贫困事业的代表性案例，也是中国道路、中国经验、中国故事、中国话语体系下的发展与减贫范例。玉龙脱贫摘帽的成果，总体上可以表述为：以党建为引领，在党委领导下，政府主动推动社会主体性成长，以“战役型贫困治理”加科层制治理，并与乡村社会治理结合推进的中国县域层面解决贫困问题的可持续行动过程，是中国扶贫工作整体上重要改变提升的体现。

党的十八届三中全会明确建设国家和地方治理体系和治理能力现代化，把解放和激发社会发展活力作为重要内容。“精准扶贫”“精准脱贫”方略提出后，中央出台了系列文件，各地创造性地发展出了系列策略和方法体系，在全面提升政府能力的同时，极大地解放和激发了社会协同参与脱贫的活力与能力，又因国家力量得到全面的推广和贯彻落实，成为举国行动的规则和技术支持体系。“精准脱贫”和脱贫攻坚同时也成为国家和地方推进治理体系和治理能力现代化的有力行动和充分体现。

脱贫攻坚行动，是贫困治理的非常态化“善政”行动，是在强大的政党、国家动员力和政府行动力基础上，为实现人民福祉目标和治理目标而采取的“战役型贫困治理”与科层式治理相结合的中国贫困治理模式；总体上体现为党委领导、政府主导、贫困群体为主体，社会协同、社区参与的贫困治理与乡村社会治理合二为一的协同行动。在这一过程中，政府行动能力、社会行动能力得到共同成长和显著增强，贫困群体、农村社区的参与能力、协同行动能力也达到显著提升。脱贫攻坚行动，成为迈向“善政”的贫困治理地方经验，同时也是中国贫困治理的成功样本。这是课题团队对玉龙县脱贫摘帽行动的总体性认识。(www.xing528.com)

俞可平在《论国家治理现代化》一书中提出“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”。“善政是通向善治的关键，欲达到善治，首先必须实现善政。”俞可平认为，所谓善政包括“严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务”。“推进国家治理体系和治理能力的现代化，事实上探讨的是国家治理的外在框架与内在机理，而二者事实上也是相辅相成、互相表现的。国家依然是全景敞视式的，但它不再表现为国家意志对个体的规训，而是成为维系与引导社会运转与发展建设的手段与保障。”从本质上讲，党委领导、政府主责的以“脱贫攻坚”行动为主要内容的贫困治理，是国家治理的重要内容，也是地方治理体系与治理能力现代化建设的最直接行动，脱贫攻坚本身就是在贫困治理过程中实现“善政”、追求“善治”的过程。

在全球化背景下，作为一个社会主义国家的人民政府，实行“善政”须具备以下八个要素：民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。玉龙县以至整个中国的脱贫攻坚行动，强调贫困群体的主体性与参与性发展，本质上是中国特色社会主义民主的重要体现和发展，脱贫行动本身既促进了政府拓展基层参与渠道、完善基层参与机制，同时也直接促进了贫困群体的参与能力提升和村级（农村社区）层面的公共参与，是“民主政府”的重要体现；在中国共产党的全面领导下，以“脱贫攻坚统领经济社会发展全局”，坚持“人民对美好生活的向往就是我们奋斗的目标”和“一个都不能掉队”的责任担当，积极有为的“责任政府”形象得到极大强化；“两不愁三保障”“五个一批”等重要策略的落实，促进了整个贫困农村地区社会政策和公共服务体系的完善，社会能力和活力普遍提升，“服务型政府”的功能得到很大强化；脱贫攻坚行动过程中一系列精准识别、精准施策及教育扶贫、健康扶贫、社会保障兜底过程中的坚实做法，使一大批党员干部受到了锤炼，“为人民服务”的信念及党性、人民性得到加强，工作能力得到提升，体现了“善政”对“优质政府”的要求；中国以脱贫攻坚行动为特征的贫困治理，以“战役型贫困治理”突破“科层制治理”应对贫困问题的不足，同时又依靠党的强大的组织力为保障，发挥了“科层制治理”机制的长处，使得贫困治理的“效率”和“效益”都得到实现，“效益政府”的作用得到强化；“实事求是”的方法论基础，“六个精准”的策略和方法要求，目标明确的社会整合行动，使得脱贫攻坚过程也成为一个全面提升和强化政府公共事务管理能力的过程，大大提升了“专业政府”的专业性；从强调贫困群体的项目决策参与、脱贫行动方法体系的要求、加强党的建设特别是纪律建设，到以人民满意度为最重要评价指标的脱贫摘帽过程，也是“透明政府”建设的完整过程；经过脱贫攻坚行动的洗礼，加上党组织建设的加强和贫困群众、贫困社区的参与能力的提升，以脱贫目标管理、脱贫项目管理、人民满意度评估为整合，以党组织的纪律要求强化、政府考核机制强化、司法管理强化、人民监督强化同步推进，更加有效地促进了“廉洁政府”的建设。所以，脱贫攻坚的过程，本质上是中国共产党领导下政府“善政”能力的重要提升，脱贫摘帽的成果，是“善治”的最有力体现，也是在党的领导下，政府积极主动培育、支持社会能力，积极扩大社会权力的过程，构建起“从贫困治理到社会治理，再到构建国家和地方治理体系与治理能力现代化”的中国特色社会主义民主政治建设和贫困地区社会经济同步发展的行动范式。

所以，精准扶贫和脱贫攻坚战略的推进，从提出“五个一批”“六个精准”到要求“五级书记一起抓”“以脱贫攻坚引领经济社会发展全局”，以“扶智、扶志”为主要任务的贫困群体主体性和脱贫内生动力建设，在政策机制上把涉农资金整合的权力下放到县，甚至部分区域整合到村，等等，本质上形成了战役型贫困治理的举国行动格局。对于科层体系，以党性和人民性要求党员、干部群体担当，确立扶贫行动目标任务，建立压力管理和监督机制，又通过摘帽评估、群众满意度评价等机制强化了贫困群体和人民群众参与的权力，以两头夹击的方式，突破了过去科层制扶贫工作机制的种种限制，又很好地运用了科层制的执行力和组织优势，在行动统领、资源整合、满意度评价方面，强化了党的组织力和行动力，保障了群众参与，实现了战役型贫困治理与科层制扶贫机制的良好互嵌，确保了贫困治理的效果，成为中国贫困治理的重要经验，也成就了反贫困理论和实践的创新。