精准识别的体制及组织基础分析

有学者指出，资源下乡嵌入在基层治理现实之中^[18]。精准扶贫政策在农村社会的实施，乃是政策下乡的过程。如资源下乡那样，政策下乡同样具有“嵌入性”特征。玉龙县的精准识别，是镶嵌在贫困治理体制和基层治理基础之内的。正是国家贫困治理体制功能在玉龙县的具体发挥和玉龙县对基层组织治理能力的提升，为精准识别高准确率奠定了坚实的基础。

“压力性体制+行政发包制”下的战役型贫困治理，压缩了识别中的“政治过程”空间。如前所述，世界各国贫困治理主体主要是国家：欧洲“福利国家”建立了政府负责的以福利制度解决贫困的制度体系；美国总体上是通过政府力量为穷人提供各类帮助；大多数发展中国家将贫困治理与经济发展战略相结合，通过经济发展并辅以社会救助制度来解决贫困问题^[19]。1978年以来，我国农村扶贫经历了体制改革推动扶贫（1978—1985年）、大规模开发式扶贫（1986—1993年）、扶贫攻坚（1994—2000年）、全面推进阶段（2001—2014年）^[20]、脱贫攻坚（2015—2020年）五个阶段。国家在每个阶段的扶贫中都承担了最重要的主体角色。但是，脱贫攻坚阶段的国家贫困治理体系与国外及我国前四个阶段的贫困治理体系均有显著差异。

借用国家治理体系研究成果，脱贫攻坚阶段的贫困治理体制是“压力型体制+行政发包制”，即二者的合体。仅以压力型体制或行政发包制来概括贫困治理体制是不全面的。压力型体制揭示了政府间责任状等特征，但对政府间权责配置剖析仍不够全面。行政发包制更好地剖析了权责配置并能解释看似矛盾的组织现象^[21]，但无法刻画脱贫攻坚中地方政府承受的政治高压。此轮脱贫攻坚体制有三个显著特征。第一，中央及地方各级政府均将脱贫攻坚定义为“政治任务”，地方各级政府将其作为“政治站位”的体现，将其定义为“最重大的政治任务、最重要的民生工程”，^[22]要求举全省、全市、全县之力，全力以赴打赢脱贫攻坚战。第二，贫困的定义、识别基本标准、脱贫基本标准，均由上级政府确定，“两不愁三保障”“三率一度”的检查标准明确且检查验收权由中央政府掌握；同时，事权在地方内进一步下移，脱贫指标自我加码，层层压实主体责任。例如，玉龙县构建了“县负总责、部门联动、乡镇主体、村为重点、工作到组、扶贫到户、责任到人”上下贯通、横向到边、纵向到底的责任体系，明确要求乡镇党委政府、“挂包帮”单位、“挂包帮”单位干部职工、“挂包帮”干部层层负责，做到“四级联动、限时推动”。第三，有一套自上而下的强激励、强监督的刚性制度安排。激励力度显著增强：规定县乡镇一把手“不脱贫不调整，不摘帽不调离”“贫困若摘帽，干部换新帽”，如玉龙县将人大、政协等单位一定数量的处级岗位和近20个科局级部门的科级岗位空缺，预留给脱贫攻坚第一线干得最好的干部。给予经济激励，如期摘帽的贫困乡奖励100万元、贫困村奖励50万元，每年贫困人口减少规模居前10位的村民小组奖励20万元；评选脱贫攻坚先锋村、基层党建先锋村、产业发展先锋村、美丽乡村先锋村、民族团结先锋村，被评为先锋村的村党支部书记、村委会主任在下一年度每月工资提高500元，其他干部提高300元。监督力度同样显著加强：全国性扶贫信息监测系统的建立，中央政府监管的增强成为可能。^[23]专项监督检查、定期抽查、巡查、全面排查、专项执纪监督信息平台等监督手段并用，不踏实工作、偷奸耍滑、形式主义、消极腐败、不精准等问题得到极大的抑制。在治理体制下，“只能保退出，不能留后路”是各级干部的共识，各级干部深感压力大，不敢丝毫马虎。重大的政治责任、政治压力，高强度的激励、监督和检查验收，极大地压缩了精英俘获、优亲厚友和乡镇政府及村支“两委”“选择性治理”^[24]的空间。

脱贫攻坚战的运作方式是国家行动机制组织内部展开的战役型贫困治理模式，即以自上而下、政治动员、统一指挥、全面协调、进程可控的方式来调动和整合各方资源和力量来进行贫困治理，其突出的优点是能实现人员、资源、责任的聚集、下沉，集中力量办大事。“挂包帮”是脱贫攻坚行动中全面调动和整合各级领导干部、各级党政部门和企事业单位及单位职工力量，结对帮扶贫困县、乡（镇）、村、户的机制。玉龙县全面组建“挂包帮”队伍的工作始于2015年8月。玉龙县认真贯彻落实《关于建立扶贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”长效机制扎实开展“转作风走基层遍访贫困村贫困户”工作的通知》，制定了《玉龙县处级领导扶贫攻坚挂乡包村方案》和《玉龙县县直机关、企事业单位、省市属驻玉单位扶贫攻坚挂乡包村方案》。根据方案，县处级领导需各挂包1个乡（镇）、1个村，结对帮扶不少于2户贫困户（领导挂点）；县直机关、企事业单位、省市属驻玉单位各挂包1个村，单位主要负责人既挂包本单位所挂的村，又结对帮扶不少于2户贫困户（部门包村）；县直机关、乡（镇）机关、企事业单位和省市属驻玉单位的干部职工，需在本部门本单位所挂包村内确定帮扶对象，结对帮扶所有建档立卡户。同时，在贫困村整合包村部门、单位及新农村建设指导员、第一书记、帮户干部和大学生村官，统筹省、市、县、乡（镇）四级挂包帮单位干部，统一组建驻村扶贫工作队。每个贫困村驻村工作队队员为5—10人。当年8月底，根据力量精悍、因村结对、突出重点、兼顾平衡的原则，玉龙县完成“挂包帮”组织到位工作。此次建构的挂联单位与贫困村的帮扶关系将持续至2020年，“挂包帮”覆盖所有建档立卡贫困乡、贫困村、贫困户，实现了“一村一帮扶工作队、一户一帮扶责任人”。(www.xing528.com)

“挂包帮”既充实了识别工作组的力量，也有效地抑制了体制内外精英攫取^[25]。有学者认为，虽然官方确定了贫困户识别的年纯收入标准，但实践中各省普遍采用的是由社区成员讨论决定的“社区为基础的瞄准法”^[26]。其实不然。国务院扶贫办出台的《扶贫开发建档立卡工作方案》规定，“贫困户识别要以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别”。在实际工作中，常见的“四看法”“1+N”等识别方法，要求入户调查，其《入户登记表》既要收集农户的各类收入数据，也要收集其财产等资产数据和家庭成员的健康等人口学特征，还要求在调查的基础上进行农户家庭综合状况横向比较和村民代表大会的民主评议。因此，我国精准识别的方法，实为经济状况调查、代理经济状况调查和以社区为基础的瞄准法三种方法的综合。识别过程中的农户家庭综合状况调查、横向比较、民主评议、建立一户一档、数据录入的工作量非常繁重，非农村原有的治理力量能完成的。“挂包帮”集中的人力，正好弥补了人手的不足。据玉龙县2018年上半年的数据统计，全县组建驻村扶贫工作队62支，队员434名，其中总队长1名，副总队长1名，工作队长62名；3个省级单位304人挂玉龙县3个乡镇，包3个村，结对帮扶188户贫困户；7名市级领导干部，挂7个乡镇（办事处），包7个村，结对帮扶15户贫困户；30个市级单位935人，挂13个乡镇（办事处），包28个村，结对帮扶762户贫困户；31名县级领导干部，挂16个乡镇（办事处），包31个村，结对帮扶62户贫困户；100个县直机关、企事业单位、驻玉单位3562人，挂16个乡镇（办事处），包100个村，结对帮扶2673户；126名乡镇科级干部，包103个村，结对帮扶176户；乡级210个单位2687人，包103个村，结对帮扶1657户贫困户。以上省、市、县、乡（镇）四级合计，共有343个单位7452人参与结对帮扶工作，为精准识别提供了最重要的人力保障。同时，驻村干部眼界开阔，比较熟悉上级政策；他们“国家人”的身份让其在农户心中有更高的合法性。他们参与精准识别，一方面在一定程度上弱化了村级代理人即村干部的角色，抑制体制内外的精英攫取利益的现象^[27]，另一方面他们更具有合法性的身份也能提高农户对识别结果的信任度、认可度。另外，玉龙县还创造了各村帮扶队伍进行交叉检查的工作方法，对在检查中不能找出问题的队员及派出单位予以问责。帮扶队员既了解各级政府的政策，又亲身参与了精准扶贫各环节的工作，与局外人相比掌握更充分的信息，对识别和帮扶过程中的各种内部人员、工作方法和容易出现的问题均有更深的认识和体验。由他们在问责压力下进行交叉检查，更容易发现识别和帮扶过程中的各种问题。

基层党组织建设提升了基层治理能力，为精准识别奠定了坚实的组织基础。玉龙县有良好的党建传统，2014年中共中央印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》后，玉龙县及时出台了《关于加强基层服务型党组织建设的实施意见》，明确提出要通过三年努力，实现全县基层党组织服务意识显著增强、服务能力显著提高和服务效能显著提升。玉龙县的基层党组织建设先行在前，至2015年底启动脱贫攻坚时，农村基层党建已初见成效，为脱贫攻坚工作奠定了坚实的基础。在脱贫攻坚中，玉龙县十分注重扶贫开发与基层党组织建设“双推进”“双提升”，以党建带扶贫，以扶贫促党建。玉龙县深切地认识到，火车跑得快，全靠车头带，一个支部就是一个堡垒，带队伍必须抓基层，抓基层必须强支部。所以，玉龙县高度重视党建与扶贫双推、双提，将“党建带扶贫，扶贫促党建”的发展思路贯穿于精准扶贫的全过程中。在这方面，玉龙县九河乡党建工作即为典型^[28]。2014年前，九河乡因一个移民村的安置，信访问题比较严重。乡里大部分基层党组织战斗力不强，无力解决农民的生产生活困难，老百姓对党组织的信任度低。乡党委、乡政府深受“基层党组织战斗力发挥不了，根本就开展不了工作”之苦。面对此情形，尤其是面对2015年国家启动的脱贫攻坚战，九河乡党委感觉压力非常大，便下定决心“要强班子，选好领路人”，加强基层党组织建设。九河乡具体采取了六项措施。第一，一次性处理了九河村吃低保的4名村干部。第二，2015年换届选举时，冒着风险、顶住压力换掉了6个党组织书记、10个村委会主任、10个村委会副主任。第三，提出选人用人的五条标准（一是政治素质强，作风正派；二是公平、公正，群众信得过；三是个人素质好，本领强；四是敢于面对群众，敢于面对矛盾；五是符合选举条件），将一批“讲政治、懂扶贫、会帮扶、作风硬”的、有打工经历、在群众心中有威信、能力强的农村精英选进村“两委”，为各村党组织和村委会配齐干部。新班子上任后，舍小家顾大家，为民办好事办实事，得到广大党员群众的信任。第四，开展“亮身份树榜样立标杆”活动，要求党员把身份亮出来，把党旗竖起来，接受群众监督，带头发展致富发挥模范带头作用；要求各村党支部、村委会“探路子”，摸清村情村貌，探索发展路子。第五，组建33支党员志愿服务队，给每个服务队发一面党旗。服务队参与抢险救灾、打扫卫生等公共服务时，必须把党旗插起来。第六，将基层党组织建设与驻村工作队的管理相融合，建立健全驻村扶贫工作队指导、乡村干部配合、村“两委”抓落实的工作机制。这些措施的实施，显著提升了基层党组织的引领力、组织力、执行力、服务力、公信力，基层脱贫攻坚任务的战斗力、识别过程中的优亲厚友、精英俘获的抑制、识别结果的合法性都具备了坚强的组织保障。