精准识别的目的是准确识别贫困治理政策的受益人，便于资源精准配置。识别是瞄准机制的构成部分，故本章在更大瞄准机制视域下讨论识别问题。国际上有三种基本的瞄准办法。第一种是经济状况调查（meanstesting），即收集收入数据，将收入低于特定门槛的人认定为政策对象。第二种是代理生活状况调查（proxy means tests），即收集资产和人口学特征，以之作为家庭消费或收入的“代理”或以之预测家庭消费或收入，继而作为瞄准依据。第三种是以社区为基础（community-based）的瞄准法，即政府准许由熟悉社区情况的全体或当地领导等部分成员评选受益人[7]。第一种方法常用于发达国家，由于发展中国家大量的潜在受益人在非正规部门就业，缺乏可靠的收入数据，“代理”及社区成员评选都是应对无法准确观察收入的困境之策，故发展中国家常采用后两种瞄准法。在后两种方法中做选择，通常需在社区可能拥有的更充分的信息与“社区过程”中存在的精英捕获之间进行权衡。
但是，瞄准不仅是一个技术问题，更是政治、文化、认知、政策安排的问题。多种因素交互作用，造成瞄准偏离成为一个全球性的“顽疾”[8]。瞄准偏离分为两类：一是符合政策设定条件者却未享受到政策，称为排斥性偏离、Ⅰ类错误；二是不符合政策设定条件者却享受了政策，称为内涵性偏差、Ⅱ类错误[9]。国内外学术界对瞄准偏离原因有深入的论述。第一类观点从技术角度出发，认为灵活就业、非正规就业、收入零碎化和不稳定性，以及居民在日常生产生活中缺乏对收入、支出的精确计算和估量，是瞄准偏离的原因[10]，为提高瞄准精度投入高昂成本去收集和核对基础信息而挤占了帮扶的资源这往往是得不偿失的。第二类观点认为识别过程是政治过程，嵌入官僚体制尤其是基层行政体制和乡土社会中的经济政治权力结构易导致“精英俘获”、优亲厚友，或基层政府为了完成减贫任务倾向于将可扶、易扶的贫困家庭识别出来，将难以扶持的排斥在外[11]。第三类观点将瞄准偏离归结为文化[12]结果，认为福利污名化、羞耻感会导致潜在政策对象产生退缩心理，放弃申请救助[13]。第四类观点认为，贫困认知的差异将导致瞄准偏离，如政府可能以收入或消费为根本标准定义贫困，社区居民可能从非收入、非消费维度比如赡养和抚养的人数的角度定义贫困，或不同人群对不同的资产的重要性的认识有差异[14]，这将导致依据家计调查进行识别的结果与由社区过程识别出的结果不相同。第五类观点从政策安排角度指出，规模控制、逐级分解建档立卡指标的方法，可能导致各地获得的贫困户指标低于实际贫困户数量而产生“规模排斥”。“区域瞄准”方式可能导致分布在集中连片特困地区、贫困县、贫困乡、贫困村之外的贫困户未能被识别为建档立卡户而产生“区域排斥”[15]。上述观点深入揭示瞄准偏离的机制，同时让我们看到了欲达到“精准识别”是多么艰难。
玉龙县的贫困人口识别经历了三个阶段，各阶段体现出当地政府的不同动机。第一阶段是2004年的贫困人口登记。2004年，刚设立不久的玉龙县对贫困户进行了填表识别。贫困人口登记不是作为扶贫资源瞄准的依据，而是为争取被列为省级扶贫开发工作重点县、争取更多的扶贫项目和扶贫资金。当时家里无干部身份成员的农户中，有60%—80%被列为贫困户，玉龙县也于当年被批准为扶贫开发重点县。第二阶段是2014年的贫困人口建档立卡。2014年，根据中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》，遵循“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，玉龙县重新开展了贫困户、贫困村、贫困乡（镇）“数据录入登记”[16]即建档立卡，当时贫困人口指标为1.5万—1.6万人。此轮识别的任务层层分解，工作量大，乡村两级干部不够重视。识别主要依据农户的人均纯收入，将山区农户识别为贫困户，河谷地区的农户不被纳入建档立卡。虽然云南省扶贫办要求做到精准，但县内工作人员并无精准识别的意识，根据玉龙县扶贫办的估计，精准识别率大致为80%。第三阶段是2015年后的多轮动态调整。2015年11月，中央扶贫开发工作会议吹响了脱贫攻坚的冲锋号，玉龙县认识到此轮要求的建档立卡与以往的不一样，脱贫攻坚与以前扶贫开发不一样，感受到了中央、省、市传导下来的压力，需要对贫困人口进行再识别。2016年的上半年，为达到脱贫摘帽指标，遵循“不要大进大出”的原则，玉龙县清退了1000多名不符合建档立卡条件的人员。2016年年底和2017年下半年，玉龙县扎实开展了云南省2016年度、国家2017年度两次动态管理工作。2016年年底清退了错评的244户881人，新纳入漏评人口48户172人，标注2014年至2016年脱贫返贫人口20户65人。2017年，经过新一轮遍访和动态调整，把可能漏评的27户105人纳入建档立卡，标注2015年、2016年脱贫后返贫人口18户59人。按玉龙县扶贫办的观点，至2017年底，“已做到了绝对精准”[17]，实现了贫困对象应纳尽纳、应退尽退，从而确定了全县建档立卡贫困人口4154户15663人的数据。(www.xing528.com)
2014年启动建档立卡之初，出于对国家扶贫政策的走向把握不准、识别标准不明确、对识别重要性的认识不够以及争取扶贫项目、资金的惯性思维等原因，各地识别出来的贫困户规模都比较大。玉龙县也存在相似的问题，历经2015—2017年三年的多轮“回头看”“动态调整”才消化了错识别、漏识别的问题，“做到了绝对精准”。在瞄准偏离乃全球性“顽疾”的背景下，玉龙县99%的贫困人口识别精准率是何以实现的？本章的观点是：玉龙县成功实现贫困人口识别率99%，是在有效的贫困治理体制和较高基层治理能力的基础上，既实事求是、保持定力，又创造性地以“铁脚板”功夫贯彻执行国家和云南省精准识别政策的结果。
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