有边界的战役型贫困治理策略优化

制度内生性约束机制的生成，对于完成脱贫攻坚任务的意义是不言而喻的。但如何扎紧这个制度的笼子，并使之成为实用有效的机制，以防止行动失控，则需要一套落地的操作来承载。玉龙县的做法有以下三个方面。

1.明确脱贫攻坚需要进入“笼子”的主要内容

就进入“笼子”的内容而言，从中央到省、市都有相应的硬约束内容。但作为过程性的、因地制宜的自选动作，则是发生漏洞的薄弱环节。一是扶贫领域的腐败，这是2014—2016年纪检监督的重点。二是作风问题。作风问题的巡查执纪，成为2016年以来脱贫攻坚督查纪检的侧重点。玉龙县从“责任”层层明确的角度，为监督考核确立标的。其做法是，建立“县负总责、部门联动、乡镇主体、村为重点、工作到组、扶贫到户、责任到人”，上下贯通，横向到边，纵向到底的责任体系，制定不留死角、求真务实、步步为营的以党建促脱贫攻坚，以责任人为主体的系统性工作规范。

作为责任主体，玉龙县纪检监察机关在全县脱贫攻坚监督执纪工作中，整体联动明责任，常态监督找问题，严肃执纪强震慑，严肃查处扶贫领域的不正之风和腐败问题，为打赢脱贫攻坚战提供坚强的纪律保障。由此，先后制定《玉龙县脱贫攻坚督查工作制度》《关于建立涉农重点工作约谈制度的通知》《关于在全县推进“不作为、慢作为”问题专项整治工作方案》等制度，完善脱贫攻坚监督执纪问责工作机制。制定了《加强脱贫攻坚常态化监督监察工作方案》和《玉龙县脱贫攻坚责任清单》，进一步厘清各部门在落实脱贫攻坚工作中的职能职责，并依照责任清单，抓好各项工作任务的落实，切实履行主体责任和监督责任。

以脱贫攻坚任务同构的党建要求为基础，玉龙县制定以上纪律监察方面的配套制度，双管齐下坐实了“制度笼子”，为具体的执纪监督奠定了坚实基础，提供了党纪落地的政治、组织保障。

2.创新多种执纪监督制度，落实责任承担

（1）开展专项监督检查

针对脱贫攻坚工作中党员干部的纪律、作风和履责情况，着力发现和推动解决党员干部不履行或不正确履行职责、脱贫攻坚政策走偏受阻、脱贫攻坚项目和资金管理使用违规违纪，以及发生在脱贫攻坚工作中的各类损害群众利益的问题，开展专项纪律检查。2017年共进行了七次脱贫攻坚专项检查，4名领导干部因脱贫攻坚工作推进不力受到问责，1名长期不在岗的村党总支书记受到党纪处分。2018年，为进一步加强督查力度，制定下发《关于对脱贫攻坚工作进行全面督查的通知》，成立36个督查组，2个由县委副书记任组长的重点抽查组，对脱贫攻坚工作进行全面督查。截至2018年12月10日，共计督查42组次，出动督查人员201人次。

专项督查的常用方式是“暗访”。暗访可在“明察”期间同步进行，也可在“明察”结束后根据问题隐患进行。从县委书记到县纪委班子成员、各监察室主任，都有暗访任务及回来后的台账。我们调查乡镇层面时，几乎在每个点上，都会听到县委书记曹金明暗访的故事。2016年以来，曹金明几乎每周都会突然出现在某村某农户或某产业点上，他到了以后，马上通知相关乡镇、村、组扶贫干部到现场，先随机让人回答问题，谁要回答不上这户、这个点的情况，按已经颁布的文件要求，对号入座接受处分。然后再和大家一起现场办公，讨论商量村、乡（镇）的项目，任务进行中的困难和问题及解决方案。上有行动，下必效之。16个乡（镇）书记、乡（镇）长、扶贫干部、村书记们说，在这样的工作环境中，不实干怎么行？

通过巡查，发现问题及解决方案和处理结果，都有明细的台账记录在案。2018年12月12日课题组与纪委副书记访谈结束后，想请他提供一些制度性文件及查处问题的案例。他说案例太多，还是请我们到纪委自己挑选。12月13日，我们到纪委档案室，三面靠墙架子上整齐地排列着分类清晰的文件盒，我们拍了很多照片，晚上一看，决定第二天还得再找纪委谈，因为“正面”难有严格细微的痕迹记录，而在纪委则可捕捉到真实的脱贫攻坚战案例以及各级干部是如何抓铁有痕、踏石留印的。

（2）定期抽查

抽查是一种较稳定和规范的执纪监督方式，其信源基础来自全省精准扶贫大数据管理平台，即每月对脱贫攻坚政策落实情况，根据省、市纪委安排，在全省精准扶贫大数据管理平台中，随机抽取每个乡镇下辖的1个贫困村2个贫困户作为抽查对象，交由乡镇纪委对贫困村“两委”、驻村工作队脱贫攻坚工作开展情况，以及贫困人口精准扶贫政策落实情况进行抽查。同时，“严格按照《云南省驻村扶贫工作队员召回办法（试行）》，对重视不够、履行责任不到位的干部进行约谈提醒；对工作推进不力、搞形式主义或弄虚作假的干部，严肃批评、追责或召回”^[16]。

“抽到哪一个，我们也不知道，这种方式具有覆盖面广、难以作假的功效”^[17]。通过抽查，发现部分驻村工作队员存在不在岗等违纪问题，2017年对违反驻村干部纪律的9个单位的16名驻村工作队员进行了调整。至2018年12月上旬，未发现驻村工作队员纪律作风问题。

（3）专项执纪监督信息平台

云南省专设省、市、县、乡、村“脱贫攻坚监督执纪问责五级联动监督信息平台”，管理、使用好此平台，是县纪检监察系统的一项常规工作。截至2018年12月10日，县纪委、16个乡镇和1个办事处104个村（居）委会都已经开通脱贫攻坚监督执纪问责五级联动监察平台，陆续登录平台并进行信息录入。全县共受理脱贫攻坚问题群众诉求2110件，办结2104件，正在办理6件，审核2104件，满意2099件，基本满意5件。

纪监委与这个平台形成无缝对接工作机制，按奉科镇党委书记的话说，这个平台“杜绝了想不踏实工作、偷奸耍滑、搞形式主义、盆景式脱贫、蒙混过关侥幸心理等观念行为产生和滋长的可能。例如，一个在外读书的大学生或干部、商人，只要知道村里脱贫攻坚中有虚假、不精准、腐败、浪费等现象，都可以在大数据平台上举报。老百姓满意度也一样能直接表达”。

（4）全面排查(www.xing528.com)

始终坚持“零容忍”的态度，严肃查处扶贫领域侵害群众利益问题，多渠道广泛收集问题线索，作为基础性工作紧抓不放，坚持“快”字为先，切实发挥信访举报“千里眼”和“顺风耳”作用，即对多渠道收集的违纪信息，进行逐项调查的纪检方式。自2013—2018年以来，玉龙县除发现以上问题外，还针对之前及同时从县内其他渠道掌握的脱贫攻坚中的腐败、不作为、懒政、惰政、作风不严不实等问题线索，开展专项排查。例如2017年7月，追溯到2015年的一个线索开展深入调查。我们从《决不让“离群众最近的人”危害群众——××乡××村党总支书记×××违纪案例剖析材料》案例中体会到这项工作的结果和价值。

案例　决不让“离群众最近的人”危害群众——××乡××村党总支书记×××违纪案例剖析材料

×××，男，原××乡××村委会主任，现任×乡××村党总支书记。2015年××村村民×××家发生火灾，后由乡政府出资为其修建新房，并委托××村党总支书记×××（时任××村委会主任）全权负责修建工作。×××委托第三方修建×××房子。在修建过程中，××村党总支书记×××未经×××本人同意，私自挪用建房款6800元。根据《中国共产党纪律处分条例》（2003年版）第95条的规定，×××的行为已构成贪污贿赂。根据《中国共产党纪律处分条例》（2003年版）的规定，给予×××同志党内严重警告纪律处分。

村集体在财务上有较强的独立性，村干部廉洁自律问题一直是反腐倡廉建设的重要内容。“苍蝇”虽小，危害尤大。乡村干部的腐败行为，最直接地损害了农村群众的利益，也直接破坏了党和政府在群众心中的形象，必须坚决予以查处。

经验与启示：一是加强理想信念教育，增强党员先进性教育；二是树立先进典型，弘扬正气，激发党员保持先进性的内动力；三是继续加大查处农民党员违纪违法案件工作力度，本着“查处一个，教育一片”的工作方针，绝不姑息手软。出现一个，查处一个，同时要在村党支部、民主评议会上和公告栏上对党员因违纪违法受处分情况进行通报，切实加强对农民党员违纪案件的警示教育^[18]。

玉龙县对党的十八大以来全县扶贫领域问题处置情况进行大排查、大兜底。截至2018年10月31日，共排查出各类涉及扶贫领域问题275个、问题线索89件。建立了“销号办理制度”。对于2013年以来全县发现的332个涉及扶贫领域问题进行处理，批评教育206人次，其中乡科级干部65人次、公职人员40人次、村组干部102人次。对于89个问题线索进行了处理。

（5）严格巡查

自2014年年底至2018年12月，十三届县委共开展7轮巡查工作，巡查22个县直部门和6个乡镇。前6轮巡查，共发现问题319个、问题线索67条。其中，提醒谈话15人、诫勉谈话2人、党内警告8人、党内严重警告3人、问责2人、失实了结8人、转立案4人，其余正在办理。共发现扶贫领域问题线索12条，党政纪处分4人，转立案3人，其余正在办理。

从2017年开始，加大对16个乡镇脱贫攻坚情况的巡查力度，包括年终是否按合同条款公开透明分红，村干部是否与民争利，壮大村集体经济的经费是否到位，县、乡、村、组四级联动机制是否畅通正常运行，下派各级扶贫干部是否在岗到位等。这种巡查是按玉龙县地形及行政区划分，分东、西线及县直行业部门三组分头进行，巡查全覆盖，不留死角。

通过问责，形成有力震慑，极大地提高了党和政府在人民群众中的信誉和凝聚力，为脱贫攻坚奠定了强大政治组织基础，也是基层党组织建设得以强化的必由路径。

3.强化执纪监督的制度性组织力建设，用制度育人

执纪监督对象都是工作在不同单位和岗位上的党员干部。行业机构科层制体制的相对独立性、专业性，既是一种行政的路径，同时也是彼此间相对隔离的藩篱。纪监委的职能恰好具有穿透性和综合性，可以从党性原则这一基础面为从严治党、以党建促脱贫攻坚提供制度内生的强力支撑，这也是脱贫攻坚机制创新中国故事的核心和重点之一。玉龙县将执纪监督的组织能力建设，着力于两个平台的建设之上。

第一，为纪监委系统建设提供人力保障。全县现有纪检监督机构35个（其中，县级纪委1个、乡镇纪委16个、派驻纪检组17个、县直属机关纪工委1个），在职在编纪检监察干部104人。县纪委监察委设14个内设机构。改革后，设1个县委巡查办、4个县委巡查组，县委巡查办编制3名、巡查组核定编制12名。强化县级巡查和乡村固本。

第二，强化各部门的职责分工，形成工作合力。坚持压紧压实各级党组织主体责任，把扶贫领域监督执纪问责工作纳入年度党风廉政建设责任制考核重要内容。每年组织党风廉政建设责任制检查考核，同步检查各部门落实工作任务、作风纪律、查处违纪违规行为情况等，并将考核结果作为对领导班子总体评价和领导干部业绩评定、奖励处罚、选拔任用的重要依据。2017年，7个单位因脱贫攻坚工作不力而在党风廉政建设责任制考核中被扣分，36名副科级乡镇领导干部因脱贫攻坚表现突出而向县委推荐提拔。

对纪监委前后两次近五个小时的访谈快结束时，我们向他们请教了一个问题：玉龙县已经于2018年通过贫困县摘帽验收评估了，为什么纪监委对脱贫攻坚的纪检监督还安排2018年12月第七轮至2020年第九轮的巡查。县纪委书记回答说：“我们现在虽然摘帽了，但脱贫是在攻坚的方式下进行的。脱贫户贫困脆弱性的根除还需要全社会继续努力，党政系统同样还肩负着持续奋斗的重任。”

如果说纪检监察系统是政治机制的内生形式，那么在玉龙脱贫攻坚实践中，我们看到其以党的建设作为重要组成部分，以规范性、专业性、法理性的科层制特质嵌构于政治目标牵引的战役型贫困治理内涵的全局性、压力性、动员性、整合性特质中，从而给脱贫攻坚战行动套上制度的缰绳、设定行动边界，为我们理解中国贫困治理中创新“战役型贫困治理”的时代创造，提供了深刻的启示。