从2017年起，两个硬指标自上而下传递到玉龙县：其一，玉龙县是全省首批拟摘帽的贫困县，但摘帽时间从原定的2016年推迟到2017年，验收评估时间相应推迟到2018年；其二，基层党建工作由中央到省要求更加严格，坚持政治引领突出党建先行，成为做实做细所有工作的前提。如果说之前抓两项工作的定位是双推进的话，那么从2017年起，玉龙县的定位就应确定为双提升。从内在逻辑上，双推进与双提升相比，双提升对党建与脱贫攻坚内在有机嵌构的要求更高，组织力与制度创新的功能要求也更强。
习近平总书记要求的“绣花”功夫，从制度创新对二者的支持功能来看，显然是必需的实操，同时也是积极而有创造力的时代探索。玉龙县对此所做的制度创新实践，我们分别从脱贫攻坚与基层党建及二者嵌构的制度性结构功能的分析框架加以呈现和讨论。
1.以扶贫促党建，是必然性内在衍生
按照当地基层干部的体会，玉龙县如果不按照省里统一布局，将贫困县脱贫摘帽的时间从原定2016年初推迟到2017年底，又将验收时间推迟到2018年8月，那么许多扎实而系统的工作，就缺乏相应的时间来做实做细，特别是基层党建工作，经过2015—2016年的积累，为接下来的脱贫攻坚奠定了非常坚实的基础。2016年，验收小组在三次巡视和试评估基础上提出十分尖锐的100多条整改意见，县委县政府召开研判会，最后痛下决心：与其在匆忙之中侥幸过关，不如彻彻底底、老老实实将“攻坚”做实，造绩于当下，施福于未来。
一套严密而完备的脱贫攻坚方案出来了，将其做实的前提是这是一套能落地的制度安排，有目标、有载体、有保障措施、有子系统间互动共进的时空衔接机制。玉龙县结合县情推出需要以制度载体落地完成的“1985”脱贫攻坚任务体系。同时，为使以上任务形成更为系统性和内在关联性，对关涉乡村振兴的基础性工程，玉龙县又自我加压，超前制定了贫困村、贫困户退出“56”标准。
与机械、片面、碎片化、政绩化扭曲理解和执行“五个一批”和“六个精准”，为脱帽而脱帽的工作内容相比，玉龙县2017年初推出的这套工作体系，具有以下特点：
第一，具有系统性和完整性，将当下和可持续减贫的目标统一起来，有载体，踏石有迹。第二，将建档立卡户和非建档立卡户的基础减贫条件在村级层面结合起来，对激发广大农户特别是贫困户的内生动力有根本性作用，是对利益公平公正分享的参与机理的创新。第三，将保障型、生存型和发展型减贫的分级、分类条件进行整合，使贫困治理有了贯通性的“人民”基础。
如果按照国际反贫困理论来衡量，玉龙县的这套方案无疑已经将因权力被剥夺而导致贫困的现象进行了制度创新的“消灭”。因为这一方案已经对由家庭到社区，到市场、政府和自然、历史、环境的内耗与张力进行了体系化回应。但是，如同已有前沿研究指出的一样，如此严密而环环相扣的减贫方案何以做实？“权力+资源配置”的宏观前提如何实现？这是挑战。回应这些挑战，无非需要三个条件：第一，是讲政治的担当。第二，是组织力的发力。第三，老老实实、一步一步地实干。而这三点的嵌入，必然是党建扶贫在政治制度坚守上的制度创新。
2.抓党建促脱贫，是根本性行动逻辑
针对原有专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫与党建扶贫体制机制各成一统、互不搭界，从而碎片化施策，玉龙县以党建促脱贫攻坚为突破口，进行了战役层面型施策创新，以快速、有力的党建方略攻克体制机制性的内耗，主要从三个方面开展工作。
第一，以科层制框架为本，对应建立基层党建扶贫责任主体体系，围绕“六个精准”目标，进行以政治担当与组织力牵引的上下贯通的制度创新。
科层制行政机构以单位、部门的层级及分工开展业务工作，而党务系统与行政层级和部门相匹配的机构设置，在脱贫攻坚中怎样作为主心骨，起到组织和牵一发而动全身的作用，这既是一个实践问题，也是一个理论问题，更是一个政策探索创新问题。既具有复杂性，更具有艰巨性。玉龙县在稳定原有行政科层架构及功能运作中，以党的组织系统为中轴，以党的干部为组织力的承载主体，将工作以责任清单的方式进行制度化设置，使战役型贫困治理依托于科层制组织体系中，理性地发挥其主心骨的功能。具体做法是：设立八个责任清单，在履责中梳理出问题清单，研判后形成任务清单，以踏石留痕地督查完成任务（见表2-1）。
八个责任清单即：县级领导脱贫攻坚挂钩责任清单；县委书记、县长脱贫攻坚主体责任清单；县委副书记、政府分管副县长，县驻村扶贫工作队总队长、副总队长脱贫攻坚主要责任清单；“挂包帮”单位和干部职工帮扶责任清单；各行业部门脱贫攻坚责任清单；县扶贫部门脱贫攻坚责任清单；乡（镇）、村干部脱贫攻坚一线工作责任清单；驻村工作队脱贫攻坚工作责任清单。一共62条细则，将脱贫攻坚相关工作由县到村的四个层级80多个维度的方方面面，进行了以党组织为主心骨、领导人为主体责任人的上下左右无缝对接。“绣花功夫”的底图主体人、资源配置、验收评估、督查巡视，均有了明确纲领和行动依据。从制度设计上，将大而化之、大水漫灌、懒政惰政、形式主义、官僚主义等滋长的空间彻底清除干净。部门之间互相推诿、互相争利、不作为、乱作为均可快速敏锐预警报警。这套制度，是在抓党建、讲政治的内生成长中必然生成的，凸显出抓党建促脱贫攻坚的体制创新的题中之义。
表2-1 玉龙县脱贫攻坚“八个责任主体”责任清单(www.xing528.com)
第二，将战役型治理活力激发功能与“最后一公里”落地生根的求实求真，在抓基层党建平台建设中实现嵌构性提升。
如何使党建平台建设发挥出脱贫攻坚与基层党组织建设的有机融合和双提升的载体功能，是破解长期以来多地基层党建与扶贫开发“两张皮”的突破口。玉龙县在脱贫攻坚最关键时刻，即2016年底推出了“玉龙先锋村”创新平台。2017年底，玉龙县组织部评出九河乡金普村、鲁甸乡安乐村等15个“玉龙先锋村”（见表2-2）。
表2-2 2017年度15个“玉龙先锋村”[9]
在“玉龙先锋村”基础上，2018年全面推进党支部规范化建设，进一步巩固提升一批基础扎实、创新有效、做法科学、经验可推的党建示范点，又重点探索“丽江先锋”基层党建示范村创建，明确党（工）委分管领导为党建示范点创建第一责任人，创建单位党组织书记为直接责任人，一个示范点一套班子，一个示范点一个方案，一个示范点一个重点，选派第一批骨干蹲点研究，组建重点课题组进行集中攻关。“最后一公里”的党建扶贫提升工作，以“绣花功夫”从调查研究到提出方案，再到做出实效，在更接地气、“直通天线”、理性研判、攻坚克难的系统闭环中达到创新，不能不说是体制优势发挥到极致的表征。
第三，组织部自上而下层级式专业发力与普通党员以志愿者身份结构性投入村、户贫困治理，以闭环嵌构，形成村庄社会新结构的内生动力。
以“组织力”的业务平台发力，用“六个精准掌握”作为基层党建+脱贫攻坚双提升的对标标的，将贫困治理在社会结构维度的机理做实做细，使以党建促脱贫攻坚的效能“落地生根”于社会结构的嵌构过程，从而诠释出“夯实中国共产党的执政基础与发挥协商民主的制度内涵，使人民利益在公平公正公开的制度结构创新中得以实现”这一本质特征。
县委组织部是基层党建与脱贫攻坚中担负“组织力”人力供给的业务平台，其“专业性”功能，是将做思想工作与实务工作进行无缝对接，反过来对实务工作的结构性嵌入，不但能有效有力地将制度干预以结构方式融入社会，也能在深化党建扶贫上实现创新。
从2017年开始至脱贫摘帽前，县委组织部每年开展一次遍访贫困乡镇、贫困村和贫困户活动。从2018年5月起，还对15个脱贫攻坚重点村派出专门督导组驻村工作，重点做到“六个精准掌握”：一是精准掌握各乡镇党委、政府履行脱贫攻坚主体责任，落实中央、省委、市委和县委脱贫攻坚部署要求情况，查找存在的问题，听取基层党员群众的意见、建议。二是精准掌握贫困乡镇党政领导班子和贫困村“两委班子”情况，提出存在的问题和优化建议。三是精准掌握驻村扶贫工作队总队长、副总队长、第一书记和驻村扶贫工作队队员作用发挥情况。四是精准掌握各乡镇抓党建促脱贫攻坚工作情况，重点是责任落实、农村基层党组织设置和标准化建设、乡村治理机制建设等。五是精准掌握村党组织和党员在脱贫攻坚中发挥作用情况。六是精准掌握村级集体经济发展和村民小组活动场所建设情况。
掌握情况并按清单完成后，要形成活动成果，即写出贫困乡镇、村领导班子及主要领导干部分析研判报告。报告要列出问题清单和改进问题的任务清单。最后督促解决问题，并完成任务。责任清单、问题清单、任务清单的闭环运行，即是制度创新的建构。
党员志愿者嵌入村庄减贫工作的制度创新。脱贫攻坚“最后一公里”村庄与农户内在勾连下的减贫与发展工作，除了考虑科层化体系硬件性质的制度嵌入与创建之外，玉龙县还从实际出发，从软件性质的制度创建上，通过组建党员志愿者队伍，以润物细无声的功效，在补漏、做实个别性及调动社区社会资本参与反贫困等方面进行的制度创新。其主要做法是：“组建基层党员服务队186支3419人，在村里帮劳力、帮技术、帮理财，深入贫困户家中，宣传脱贫政策，帮助农户厘清脱贫思路。”[10]党员志愿队的作用很大，在村危房改造最紧张的时候，找不到劳动力，党员志愿队的志愿者一干就是五天，搬砖、抬水泥、修屋顶，连吃饭都是自带干粮、喝点凉水来解决。后来，房屋主人听说后十分感动，从丽江市的打工单位请假回家跟着干。“我们老百姓的满意度，就是这样一点一滴干出来的。”[11]
组织部对全县村户的遍访按三张清单实操，实现相关党建与脱贫攻坚问题及如何解决问题、问题解决成效及评估的全覆盖，而组织起来的党员志愿者队伍在村户之间的调查及帮扶，对“弄懂”任务背景后如何帮扶做实做细的“落地”举措赋能，从制度衔接上与前者又形成无缝对接的闭环。从这个意义上讲，以党建促脱贫攻坚制度建设的主要内容，即是以村庄为平台的全面嵌构。
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