东丽模式：宅基地换房背后的九大创新

多年的实践已经证明，以宅基地换房为典型代表的东丽农村城镇化道路是加快推进农村改革发展、推动城乡一体化的成功探索。而从本质上看，东丽模式是对“社会治理”理念的一种实践，本质上是对人本、平等的一种追求，多元参与和互动协商的过程使每一方的利益都得以表达、每一项权益都得到尊重，这样的理念使得各项制度创新有了一个宽容的环境，政府、市场、社会都能够尽展所长地发挥其作用。具体来看，东丽模式的创新思路可以归纳为九个主要方面。

（一）农村土地流转制度的创新

宅基地换房不是农村人口简单地向城镇迁移，而是由农业型社会向城市型社会的转型，必须主动适应形势的变化，大力推进制度和政策创新。要实现这一目标，关键是实现两个“平衡”：一是土地平衡，即通过宅基地整理复耕还田归还原先的小城镇建设指标，以实现城乡建设用地总量平衡，耕地数量不减、质量不降；二是资金平衡，以规划建设的商务区的土地出让收益来平衡小城镇建设费用，实现“以地生财，以城养城”。这就要求在规划阶段综合分析项目区各地块的区位条件和发展潜力，合理划定农用地和建设区，选择级差收益高的区域为出让区，与其土地收益能否实现和在多大程度上实现直接关系到小城镇建设的资金供给。

宅基地换房模式正是在这一理念的指引下，在国家现行政策框架体系内，在不增加建设用地指标的前提下，先由市土地行政主管部门供给分配小城镇建设用地周转指标，在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复耕还田，实现占补平衡，耕地不减。新的示范镇除了农民住宅区外，还规划出供市场开发出让的土地，用土地收入来平衡示范镇建设资金。通过创新农村土地流转制度，真正实现了土地的占补平衡和示范小城镇建设资金的平衡。

具体来看，东丽区为了达到上述目标，在实践中始终牢固坚持三个重要支点：一是在小城镇建设的初期，做好群众工作争取最大程度的理解和支持，在与居民的充分互动中生成宅基地置换方案以保障在社会基本稳定的前提下完成拆迁和宅基地整理；二是严格土地周转指标审批和管理，坚持总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还的原则；三是在小城镇建设的后期严格按照经依法批准的土地整理复垦规划组织宅基地整理复垦，加强监督管理，未能按时完成复垦计划的以及复垦质量未经审核达标的均须按照有关规定予以处罚。

（二）小城镇管理体制创新

农村人口向城镇迁居，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，这对政府管理也提出了新的课题，要求政府管理模式的相应转变。在管理体制构建上，东丽区秉持渐进过渡的理念，以华明镇为代表的东丽区各个示范小城镇突破原有管理模式的束缚，在保留原村委会的基础上，通过成立示范镇管委会的途径来管理日常行政管理和公共服务工作，逐渐地建构起了精干高效、运转协调的管理体制和运行机制，改变了原来以村为主的管理方式。具体来看，示范镇以3000户为一个社区，300户为一个邻里，组件社区党支部为核心，居民代表会议为权力中枢，居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体制，形成了管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新型社区。

（三）小城镇规划体制的创新

这主要体现在总规划师制度的引入。例如，在华明示范镇建设之前，经过较为充分的论证引入了总规划师制度，即由区政府聘任的总规划师统筹安排全权负责示范镇规划编制、实施以及建筑、环境、市镇设施等方面的设计工作，并且以文件的形式规定了总规划师制度的具体要求，规划师作为比较独立的第三方，在一定程度上有利于消除以往规划完全由政府编制的不科学不公正。

（四）小城镇管理方式的创新

在管理方式，东丽区的各个示范小城镇始终坚持对市容管理、环境卫生、园林绿化等工作实行统一指挥、属地管理、公众参与运作、社会监督的原则。对各项养护管理、清扫保洁等作业不设专业队伍，而是采用市场运作方式，通过社会招投标选定建设、养护、管理的责任单位。同时，引进物业公司，对各社区实施规范的物业管理，全面提升管理水平。

（五）农村集体经济组织形式的创新

实施宅基地换房以后，村民的生产生活方式也会随之发生改变，现有村集体经济的经营管理方式也应随着改革。改革的总体思路是：保留农民集体经济组织成员身份不变，以建立现代企业制度为目标，进行农村集体经济组织产权制度改革，把土地承包权和剩余资产变成股权，通过股份合作制将农民组织起来，成立新兴经济组织，把土地承包权和剩余资产变成股权，让资产流动、组合，向规模经营集中，形成若干个新兴经济实体，使之成为居民就业、增加收入的一个重要载体，实现农民的劳动联合与资本联合，走共同富裕的道路。(www.xing528.com)

（六）建设投融资方式的创新

示范小城镇建设需要大量的资金投入，仅仅依靠政府财力和农民自身的积累，显然将面临极大的困难。鉴于此，东丽区在示范镇建设中大胆改革“以政府直接投资为主导”的传统投融资模式，积极推行以宅基地换房为手段的“以地生财，以地养城”策略，在投融资模式方面开创了国家开发性金融与小城镇建设相结合的成功先例，有效解决了建设资金问题。具体来看，通过组建政府性投融资平台，以土地融资形成助理资本，贷款建设农民安置区，将示范镇项目建设本身拥有的资产作为项目资本金，以其收益作为还款保证，将项目资产收益作为质押条件进行融资。同时，利用市场手段，通过招拍挂方式出让规划的经营性土地，出让土地所得收益用来偿还贷款，形成多元化投资格局，达到项目的资金平衡。

从华明示范镇的实践来看，投融资公司可以是政府出资组建的国有独资公司，也可以是以政府为主导、吸收社会投资主体参与、共同组建的有限责任公司。滨丽公司根据东丽区人民政府的授权对华明镇建设项目实行统一管理，负责项目投融资、以建设项目土地出让金收益及其他资产收益为还贷担保、贷款偿还，依法将土地出让金收益用于平衡小城镇建设资金。投融资公司每个季度向区县和乡镇人民政府报告项目进度、贷款使用、工程招标等情况，区县政府通过专门机构对报告进行审核监督。以此形成了“政府主导、企业运作、市场机制、政策推动”的模式。

（七）综合执法体制创新

东丽区在示范镇建设过程中以建设“平安东丽”为目标，梳理创新、效能、精干理念，通过借鉴香港“一个警察管到底”的执法形式，按照精干高效的原则，建立城市管理行政执法队，由一个综合执法机构统一负责城区行政综合执法，形成“一支队伍管全部”的管理模式。示范镇内的治安实施三级联网，小区警务室与派出所、公安分局实时联动，警方随时能够对整个示范镇的治安状况进行现场监控。此外，示范镇还组建了由居民组成的义务巡逻队，协助民警进行治安防范。

（八）社会保障制度创新

宅基地换房一定程度上也是“以房养老”新型社会保障理念的典型体现。农民是宅基地换房的最大受益者，通过宅基地换房，不仅圆了多年的楼房梦，享受到了城市生活，也实现了家庭财产的增加。在宅基地换房实施前，农民原有的宅基地和房屋普遍估价为4万～5万元，但通过在示范镇置换一套90平米左右的住宅后，目前的价值普遍已经超过50万元，财产增值了10～20倍，农民的家庭财产大幅增加，成为未来生活的重要保障。

此外，为了拓宽农民的就业渠道，并成立了专门的组织机构，安置农民就业。比如在华明镇，仅社区物业服务、保安保洁、环卫清洁、治安协管等就安置了1100多名村民就业。同时，东丽依托空港物流加工区和华明经济功能区的用工需求，对适龄农民定期开展免费技能培训，提高农民的就业技能。此外，因为耕地并没有减少，土地承包关系并没有改变，农民还可以继续从事农业生产。为确保农民搬迁后不因路途远而搁荒亿亩土地，政府还出资在林果园等复耕还田的农地建设设施房，方便农民继续从事农业生产。在社会保险方面，目前农民保险参加率已达90%、新型农村合作医疗参加率达100%，实现了薪金、租金、股金、保障金的多重保障。

（九）小城镇扶持政策的创新

除指定宅基地换房相关政策外，政府还制定了建设用地流转、环境保护、产业发展等系列政策，引领区域经济发展方向，确保宅基地换房沿着健康的方向持续发展。如对土地出让金政府纯收益以及土地交易契税全部或部分返还；对置换出的建设用地指标用于经营性用地的，一律按规定进行招拍挂出让，土地收益主要用于农民还迁房建设和基础设施投入；耕地占用税在一定时间内返还；五年内对座在示范镇规划建设区域内的新建企业，其缴纳的各项税费，市、区分享部分全部返还，上述资金交由示范镇实行专户储存，专项用于示范镇社会公益性建设管理支出。

总之，“宅基地换房”并不是简单的农村人口向城镇迁居，而是农业型社会向城市型社会的转变。示范小城镇建设所追求的不是农民户籍的转变或是农村住房形式的变化，而是通过土地流转有效地将凝结于土地中的农民的各种利益转化为与城市居民相当的国民福利，使农民能够分享工业化城镇化发展成果，具体表现为高水平的教育医疗、可靠的养老保障、稳定的工作和收入等，这些才是更为本质的追求。正是关照到了每一个城镇化中农民的切实利益，才使得华明示范镇建设为代表的东丽农村城镇化道路体现了真正意义上的城镇化。通过宅基地换房不仅实现了土地资源的集约和节约利用，而且还实现了农民居住条件和居住环境的改善。目前以华明镇为代表的东丽区各个示范小城镇处处洋溢着蓬勃生机，展现出了一幅推进城乡一体化发展战略的生动画卷。