宅基地换房：促进社会经济发展的途径

（一）破解城市近郊建设土地瓶颈难题的切入点

当前，土地是城市近郊建设的核心问题。在“保红线”这一国土资源管理核心任务下，不可能通过大量占用耕地来建设城市近郊。因此，以确保耕地总量动态平衡为前提，就成为实现良性发展的现实选择。通过以宅基地换房，将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。经过计算，整理复垦后的土地，大大超过了小城镇建设用地，确保了土地没有减少，实现了土地使用的集约化。如天津环城四个郊区现有宅基地40多万亩，按照1.2的容积率建设新的小城镇，安置迁移人口，仅需占地9万亩左右，其余20余万亩都可以整理复耕为农田或转为重点建设用地。再如，已经基本建成的东丽区示范小城镇——华明镇，现有的12个村共有宅基地12071亩，总人口4万余人，但新建小城镇仅需占地3476亩，可节约土地8595亩。

土地资源集约化利用程度，既是实现区域经济可持续发展的关键，也是区域经济发展水平的重要标志。随着东丽区经济社会的迅猛发展，必然带来建设用地的扩张。学校、劳务市场、电网、电站、少年宫、医院、道路等公共设施建设，各项投资建设项目急需大量建设用地，建设用地供需矛盾将越来越尖锐。天津市每年拨给东丽区的1000多亩建设土地指标，已经明显不能满足全区经济社会发展的需要。东丽区经济社会的健康可持续发展需要更多的土地资源投入，在国家宏观调控大背景下，在最严格的土地管理制度下，建设用土地资源投入不可能通过大量占用耕地来解决。因此，只有在非耕地上做文章，在土地集约利用上做文章，才是破解东丽区经济社会发展土地资源瓶颈的有效途径。

（二）平衡和解决城市近郊建设资金问题的重要手段

加快小城镇建设需要大量资金，完全依靠政府财力、农民自身积累和企业投资来解决，显然不具备条件。而通过宅基地换房，让土地流动起来，使资源资本化。在规划的新建小城镇内适当留出用于商业开发的土地，随着人口的集中和城镇规模的扩大，会产生级差地租，使小城镇可供商业开发的土地大幅增值，通过“招拍挂”的方式，取得的土地收益用于平衡解决小城镇农民住宅和公共设施建设的资金需求。如华明镇用于农民还迁住房和公共设施的建设资金约34亿元，可出让的商业开发用地3000亩，土地出让收益约33亿元，资金大体平衡。

（三）促进了农民生产生活方式的深刻变革

农民一旦从土地中摆脱出来，从自给自足的自然经济中摆脱出来，从自然村落集中到小城镇居住，思维方式、生产生活方式都将发生一系列深刻变化。由于人口的积聚，必将催生第二产业发展，就业岗位增加，收入增加，由此引发一系列深刻变革。农民的居住环境和条件发生了根本性变化，落后的生活习惯和方式逐步改变。农民在向新型农民和新型居民的转变过程中，自身素质将大大提升，农村的文明程度也将明显提高。

（四）天津作为特大城市具有推动宅基地换房的基础和条件

天津是沿海开放特大城市，区位优势明显。近十几年，经济快速发展，整体实力显著增强。随着滨海新区的开发建设，天津特别是城郊农村土地的级差效应将更加明显。近郊农村的农民人均占有耕地少，就业渠道多，特别是这几年从事工业、服务业的人员越来越多了，对土地的依附性日趋减弱，传统的村庄功能在逐步消失。在这种情况下，天津广大郊区农民对改善生存环境、提高生活质量、享受土地收益带来的好处，具有强烈愿望。以上都为宅基地换房政策的顺利实施提供了良好基础和条件。(www.xing528.com)

（五）有利于破解土地利用过程中的非合作博弈问题

健康推进城镇化建设是实现区域经济持续增长，破解“三农”问题的关键之举。在这一过程中，围绕实施经济、社会各项建设，特别是随着城镇在空间层面的扩张，必然会涉及对农村集体土地的征占和使用。这样，围绕土地供求所产生的矛盾，作为集体土地承包人的农民与作为土地征收人的政府之间实际上就会产生一种博弈关系。

总体来看，农民的基本诉求主要集中于物质补偿和日后生活的保障方面。从东丽区的现实情况来看，农民作为博弈的一方，一方面，要求加快“村民变市民”进程，以享受城市居民的公共产品和相应的社会福利；另一方面，尽管其收入来源主要来自于非农产业，但仍将土地，尤其是土地使用者身份视为其生活基本保障。

在因土地征收引发的博弈中，农村和政府双方对土地征占、补偿的博弈，实际起源于对资源再分配中利益取向的不同。政府依靠土地进行建设，实现发展；农民依靠土地耕作生产，生活生存。双方这种利益取向的差异如果未能妥善的协调，就有可能转变为非合作博弈，乃至零和博弈。在实践中，国内外由于未解决博弈双方关系，矛盾被激化，影响建设、影响发展，甚至引发群体性事件的例子也是屡见不鲜。

利益协调是社会和谐与整合的关键。现阶段城市建设征地和拆迁中冲突产生的根源不是征地行为本身，而是不利影响没能有效的控制，缺乏利益主体之间的有效协调机制，从而出现局部利益冲突激化。要破解城市建设用地资源瓶颈问题，必须利用城镇化进程中农民和政府之间利益博弈的有利结果。只有从“以农民为本”出发，将土地动用过程中农民、政府利益统一起来，变非合作博弈为合作博弈，才能稳妥顺利地进行土地建设开发，最终达到各方“共赢”局面。

“利为民所谋”，广大农民的需求，就是区政府工作的重点。要满足人民群众的利益需求，加快社会主义新农村的建设，加快经济社会全面发展，必须解放限制生产力发展的各种束缚，基于“以人为本”的发展理念，进行制度创新和政策创新。“为民办实事，让民得实惠。”积极探索以宅基地换房为具体实施模式，推进农村城镇化进程的新路子。

以宅基地换房的基本构想是：按照统一规划，高标准建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型城市近郊。以不减少耕地为前提，农民以其宅基地（包括村庄用地），按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。最后由政府统一组织在原有村庄范围内，对相当于建设农民还迁住房占地面积大小的土地进行复耕，其余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理后进入土地市场拍卖后换回为农民建设小城镇所需各项费用，另一部分作为区域内经济社会建设的储备用地。

以宅基地换房（以村庄换社区），不仅破解建设土地瓶颈难题，而且有利于平衡和解决建设资金问题。以宅基地换房，因为不是征占农地，所以能把农民因土地变更引起震动降至最低，使得农民利益和区域经济发展整体利益最大限度地保持一致，使农民生存和政府建设之间的博弈成为合作博弈，实质上达到了一种“纳什均衡”。以宅基地换房，提升了农民宅基地利用效果，盘活了低效率使用的建设用地，兼顾了农民的短期利益和长期利益，兼顾了农民的近期生活稳定和长期生活水平的提升，解决了农民的后顾之忧和集体经济的长远发展问题，从而大大缓和了城镇化过程中的土地矛盾，确保社会稳定，推动城市建设的和谐推进。