宅基地换房：全面了解主要内容

统筹城乡发展必须突破“就农业论农业，就农村论农村”的思维定式，跳出“三农”看“三农”，站在经济和社会发展的全局高度来研究解决“三农”问题。要实现以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的目标，其根本的落脚点还是要大力推进城镇化进程。小城镇是大战略，是具有中国特色的城镇化发展的必由之路。加快小城镇建设，有利于创造经济增长的最大空间，避免“农村病”“城市病”，实现土地集约节约利用，实现经济社会可持续发展。实施宅基地换房模式是当前破解小城镇建设中的难点，促进小城镇健康发展的重要突破口。各地在小城镇建设方面探索了很多经验，但也面临着不可回避的问题，特别是土地和资金的双重约束成为制约小城镇加快发展的必须破解的难题。正是在这种背景下，东丽区探索了以宅基地换房为基本模式，建设新型小城镇，推进城市近郊城镇化进程的有效路径。

从东丽区的实践来看，以宅基地换房基本构想是：在现行政策的框架内，以不减少耕地为前提，通过对农民宅基地（包括村庄集体土地）的整理，高标准地规划、设计和建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型示范小城镇。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕。

从法律关系的变动角度来讲，宅基地换房的大致过程为：由村民自愿申请将宅基地的使用权交回村集体组织以换取房屋，村集体组织将其整理复耕后交给国家，国家根据征收的集体土地面积补偿一定面积的房屋给村集体组织，村集体组织再将这些房屋在集体组织成员之间分配。即国家以小城镇新建住房为主要补偿条件征收集体的部分土地所有权，但原村集体组织成员对集体的农用地仍然享有承包经营权。在征收法律关系的主体上，政府和集体组织是征收法律关系的征收方和被征收方，而单个集体组织成员并不是该法律关系的主体，因为其对宅基地的权利仅为使用权而非所有权。

具体来看，宅基地换房模式强调把握四项原则，突出四个特色，实施四个步骤，达到六个效果。

（一）把握四项原则

一是农用地承包责任制不变。建设示范小城镇，农民集中居住后，作为农村基本制度的家庭联产承包责任制并没有改变，征收的对象只包括宅基地在内的村庄用地，不含农业用地，宅基地换房工程保留了原有的耕地使用权，集体组织成员与原集体组织的承包经营关系不变，农民对土地承包经营的合法权益仍受到法律的保护。

二是以宅基地换房。以小城镇住房补偿为主，而非主要以货币为补偿。一般土地征收有两种补偿模式，即货币补偿和住房补偿，通常情况下以货币补偿为主，而宅基地换房模式为了充分保障农民的利益、保证农民的安身立命之本、提高农民的居住条件，选择了以住房补偿为主。

三是充分尊重农民意愿。天津市建设示范小城镇，所遵循的原则就是坚持以人为本、充分尊重农民的意愿、广泛征求群众意见，以“一切为了农民，一切依靠农民”为工作思路。尊重农民意愿，对于不愿意搬迁的农民相关政府部门禁止用强制的方法强迫其搬迁，对于不愿搬迁的农民应该做充分的思想工作，并给予优惠措施，充分尊重其意愿。而一般的征收并不需要村民的同意，村民必须服从。

四是可耕种土地不减。宅基地换房工程并非征收集体组织全部的土地，仅仅是征收村庄的非农用地，即村庄用地（含宅基地和其他相关非农用地）。这样，就不会导致农民农用地减少和失地，也不会因为仅征收分散在村内各处的宅基地而带来的建设开发难题。这些村庄用地包括了宅基地、基础设施、公益设施用地、村庄内空闲地等，如原村庄范围内学校、医院、集体组织办公用地、村庄内道路用地、村庄范围内乡镇企业占用的土地等。

在以上四项原则中，以宅基地换房为核心。以宅基地换房重在一个“换”字，宅基地换来的将是城镇土地的集中利用，城镇发展的新空间，农民自身生产生活的转变，农民收入的提高，城乡差别的缩小。

（二）突出四个特色

一是布局特色。新型小城镇规划布局，要充分考虑经济社会和人的全面发展的需要。努力保留农村的优点，克服农村的缺点，引入城市优点，扬弃城市的弊病。要科学划分居住、服务、产业设施的功能布局，形成自己的规划特色。(www.xing528.com)

二是生态特色。新型小城镇的规划建设，要注重生态环境和历史文化的保护。要特别注重搞好环境绿化，树木、花草的品种要统一选择，精心养护，精心栽培。小城镇的绿化率要明显高于城市水平，形成自己的绿化特色。

三是建筑特色。新型小城镇的住宅、公建等建筑物，要体现先进的设计理念，建筑造型、外沿风格要新颖、美观、协调、统一，成为风情小镇、旅游一景，形成自己的建筑特色。

四是产业特色。新型小城镇的产业选择，要立足原有基础，发挥各自优势，因地制宜，做大做强，增强竞争能力。要注重发展那些少污染、低能耗、劳动密集型的产业，形成自己的产业特色。

（三）实施四个步骤

以宅基地换房是一项复杂的系统工程，要由区县政府统一组织、精心规划、分步实施、讲求实效。具体操作步骤包括：区县政府组织编制小城镇建设规划和土地利用总体规划及年度实施计划，报上级政府审批→区县政府组建小城镇开发建设投资机构，申请小城镇建设用地周转指标，委托小城镇开发建设投资机构进行融资建设→拟迁入小城镇的村民向村民委员会提出以其宅基地换取新建小城镇住房的申请→村民委员会制定村民宅基地置换住房办法提交村民代表大会或村民大会通过→村民委员会与村民签订以宅基地换房的协议→村民委员会与小城镇开发建设投资机构签订本村村民以宅基地换房的总体协议→小城镇农民住宅建成后，由小城镇开发建设投资机构交付村民委员会，由村民委员会进行分配，农民搬迁后，由小城镇投资开发建设机构负责对宅基地进行土地整理复耕。

（四）达到五个效果

一是节约和集约利用土地。通过以宅基地换房，对腾出的宅基地进行整理复耕，可以节约大量土地。通过提高小城镇建设的容积率，可以增加土地使用的集约度，从而实现土地资源利用的最大化。

二是有效节约能源、资源。通过以宅基地换房，实行撤村并镇，可以改变过去那种“村村通”模式，从而节约能源、资源。新建小城镇，合理安排集中供热，广泛使用太阳能，扩大中水利用，开辟清洁能源利用渠道，大力推广使用节能环保型建筑材料，也可节约能源、资源。

三是增加就业岗位。依托小城镇建设可以加速工业和服务业的产业集聚，带动农村工业化，促进农业产业化，使转移到城镇的农业人口改变传统生产经营方式，增加更多的就业机会。由于人口的集中，必然增加消费需求，扩大市场容量，增加就业岗位。

四是增加农民收入。通过以宅基地换房建设小城镇，可以使农民从土地中获得收益。以华明镇为例，农民平均现有宅基地0.5亩，估价3～5万元，到新建小城镇置换一套80平方米住宅，目前的价值已超过60万元，农民家庭财产大幅增加。同时，农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入明显提高。

五是使农民共享城市生活方式。农民进城变为市民，不仅居住条件得到改善，而且生活环境、生活质量、文化品位、社会服务等方面都会发生根本性改观，逐步缩小城乡差别。以宅基地换房推进小城镇建设，进而推进农村城镇化进程，将会从根本上促进城乡差别缩小，城乡二元结构矛盾的解决，最终实现城乡一体化的终极发展目标。