宅基地换房政策的主要依据

（一）城乡建设用地增减挂钩政策

目前，我国农村建设用地普遍存在土地利用形态破碎、零乱、粗放等问题，土地利用率低，农村空心化日益严重，造成了土地资源的浪费。因此，对农村建设用地的整理成为保护耕地的重要途径，而城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是农村建设用地整理的重要组成部分。城乡建设用地增减挂钩政策在20世纪90年代后期自发开展，进而形成政策引导，提出基本政策框架，并进一步形成完整的挂钩政策，实现试点推进。

2004年国土资源部发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），该决定明确提出鼓励农村建设用地整理，并要求城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2005年国土资源部出台的《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土资发〔2005〕207号），该文件进一步落实了28号文的要求，并在较大程度上推进了农村建设用地的整理。此后，一系列增减挂钩政策陆续出台，如《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）等。

国土资发138号文第二条指出，城乡建设用地增减挂钩政策要求城镇建设用地增加与农村建设用地的减少相挂钩，拆旧区和建新区等面积组成建新拆旧项目区，拆旧区复垦出的耕地指标用于归还建新区所占用的耕地指标。拆旧区指拟整理复垦为耕地的农村建设用地，一般为村庄用地，建新区指拟用于城镇建设的地块。增减挂钩必须保证各类土地面积的平衡，并在一定程度上实现耕地有效面积的增加。该文件强调城乡建设用地增减挂钩需符合土地利用总体规划。

（二）城乡建设用地增减挂钩政策试点工作(www.xing528.com)

自2000年以来，国土资源部先后出台了一系列引导增减挂钩的政策，提出了基本的政策框架，并进一步形成完整的挂钩政策，陆续推出了一批增减挂钩试点地区。2006年4月，国土资源部《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函〔2006〕269号）正式批准天津、山东、湖北、江苏、四川成为增减挂钩第一批试点。目前，全国已有20多个省市开展增减挂钩相关工作。针对国土资源部提出的城乡建设用地增减挂钩政策，各地推出了“示范小城镇”“新农村建设”“宅基地换房”“土地换社保”等一系列对应政策，其中天津“宅基地换房”的示范小城镇建设模式和成都“拆院并院”模式，得到了国土资源部的高度评价。

在成都，城乡建设用地增减挂钩试点被俗称为“拆院并院”，其中的典型模式为“两放弃、三保障”。具体实施的过程中，农民以放弃宅基地使用权和土地承包经营权为代价换取享受与城镇职工同等的社保待遇，并在城区集中居住。农转非的保障条件为：第一，农民能够在非农领域就业；第二，农民在城市居住；第三，农民能够享受和城市居民同等待遇的社会公共服务。

成都市挂钩试点工作在一定程度上取得了良好的效果。增减挂钩在一定程度上实施了耕地保护制度、促进了土地节约集约利用，深化了农村土地管理制度、加快了城乡统筹发展、加快了新农村建设。成都市在开展增减挂钩工作的同时，开展农村土地整理以及基本农田建设，耕地面积有所增加，质量有所提高。拆旧区进行土地复垦，通过实施土地平整、农田水利、田间道路、防护林工程以及培肥等生物、化学措施，复垦后的耕地质量能够得到保障。同时，周边农村土地通过整理，耕地粮食单产基本能实现5%～15%的提高。通过农民集中居住，将散乱、废弃、闲置的农村居民点确定为增减挂钩项目的拆旧区，进行拆旧复垦，有效遏制了农村居民点“满天星”的发展态势，降低了人均建设用地，提高了土地利用率。

城乡建设用地增减挂钩工作在取得成效的同时，也产生了一系列的问题。由于城乡建设用地增减挂钩试点工作关乎国家、地方政府、企业以及农民的切身利益，涉及多个部门、多个环节，程序复杂、工程浩大，实施起来，难免遇到和产生诸多问题，如只重视建新，不重视拆旧，拆旧区复耕质量得不到保障，不尊重农民意愿，土地权属调整方案不科学、盲目扩大项目区规模等，这些现象隐藏的问题和可能带来的危机不容忽视。因此，增减挂钩的开展，要科学地选择拆旧区和建新区，科学安排项目区规模，维护群众利益、保证拆旧区复垦质量、重视土地权属调整、拓展融资渠道、遵循因地制宜的原则，把握区域发展战略，合理分配土地增值收益，采取相对统一的政策。