建立和谐社会的挑战：解决群体性事件中的土地纠纷

当前，频发的各类群体性事件已成为威胁社会稳定和谐的重大隐患。群体性事件，古已有之，并不是一种新生的社会现象。新中国成立后，学界对群体性事件的认知经历了一个不断发展，不断深化，不断完善的研究过程。20世纪50年代后期，群众集体上访、请愿、示威、游行等行为曾被称之为“少数人闹事”“群众闹事”“群众性闹事”。20世纪80年代初至80年代后期，称为“治安事件”或者“群体性治安事件”。从20世纪80年代末90年代初开始，这类行为被称为“突发事件”“治安突发事件”“突发性治安事件”。20世纪90年代中期以来，公安机关称其为“紧急治安事件”。2003年，中国行政管理学会课题组将其定义为“群体性突发事件”^[2]。近年来，公安机关在有关文件和刊物中，也习惯将其称为“群体性事件”，我国官方和许多报刊杂志发表的文章把它叫做“群体性事件”。至此，“群体性事件”这一称谓获得了官方、学界和大众媒体的普遍采用。

根据我国目前群体性事件在地域上的分布情况，大致可以分为：城市群体性事件和农村群体性事件。农村群体性事件主要指因农村土地争议、农民负担、农村干群矛盾、村级换届选举暗箱操作、农村财务管理不透明、村民间的利益纠纷等原因，引发的激烈矛盾冲突，导致农民上访、报复甚至对抗活动的群体性事件。其中，因土地争议问题引发的矛盾是农村各类矛盾中的主导矛盾。

土地，是农民的命根子。拥有自己的土地，曾是亿万农民一生的梦想和跟着共产党闹革命的最初动力源。新民主主义革命时期，中国共产党就是因为成功解决了农民盼望已久的土地问题才调动了农民的积极性，取得了中国新民主主义革命的胜利。这场革命其实质是变革生产关系，实现了农民与土地的直接结合，解放了生产力。新中国成立之初，我们迅速在新解放区开展了土地改革，农民“分田分地真忙”，极大地焕发了生产积极性。1956年之后，随着“左”倾思想的逐渐抬头，我们在土地问题上也逐渐偏离了正确的轨道，破坏了生产力。改革开放后，终于又重新放开了土地束缚，实行了“土地承包制”，后来又实施农民承包权30年不变，农村的经济活力又重新迸发出来。

然而近些年来，在高速推进的城镇化进程中，由于土地产权不明晰，政策实施不得当，在土地征用方面，也出现了一系列问题，侵犯农民土地权利的“圈地运动”在全国此起彼伏，开发区建设滥占乱用土地现象屡禁不止。土地征占后却不能解决农村人口转移和劳动力的安置，由此引发激烈的社会冲突。因征地而失去生活来源和生活保障的农民越来越多，因征地问题而造成各省农民群体上访的事件愈演愈烈。

20世纪90年代以来，随着我国城镇化的迅速推进，每年至少有300万农民成为失地农民。到2005年，失地农民累计已达四五千万人，其中既失地又失业的农民至少在1000万人，占失地农民的20%。^[3]目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上。^[4]从官方的数据来看，从1993年到2003年，15人以上的群体事件已增长到8.7万起，并且其中99%以上的群体事件是由民众利益受侵害引起。而最新的数据显示，2006年1至9月，全国处置群体性事件1.79万起同比降22.1%，但农民参与的群体性事件居高不下。

近年来，失地农民的境况已经成为了严重的社会问题。在征地工作中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。许多农民一旦失去土地，便成为种田无地，就业无岗，社保无份的“三无”农民，一旦失地农民的土地补偿不能得到有效的解决，等待我们的只会是日益频繁的群体性事件，这样的情景在中国的农村已越来越显性化。现实中，当农民的土地权益受损后，在通过制度内渠道无法通常地表达利益诉求时，群体性事件的发生的概率就会大大增加。通过对一些案例的分析，可以发现，农村“征地型”群体性事件具有以下几个特点：

1.根本利益性(www.xing528.com)

根本利益性是农村“征地型”群体性事件的一个根本特征。利益是从人的需要逐步从客观物质世界中产生出来的，它是指能够满足人的物质需要的保障条件和精神需要的保障条件。在众多的利益种类中，物质利益是第一性的，是最基本也是最重要的。群体性事件的发生，是经济、政治、心理等多方面的原因相互交织、综合作用的结果。许多群体性事件看似是与政治、文化、心理因素有关，但是究其根源，无疑是经济原因使然，经济利益是群体性事件背后真正的动机。在农村，土地理所当然是农民经济利益中的重中之重。因此，农村因征地引发群体性事件，本质上是与动摇了农民的根本利益息息相关。近年来，江苏省邳州征地引发血案、安徽省“砀山事件”因政府违法征地最终酿成暴力冲突的群体性事件，以及2010年7月发生在江苏的“通安事件”都是因为征地而触及了农民的根本利益，最后导致农村“征地型”群体性事件的发生。

2.对抗性

我国目前社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化的需要同落后的社会生产力之间的矛盾。当前，社会劳动所创造的社会财富和经济利益正在日益丰富，但是相比之下，在广大的农村地区，落后的生产力所创造的社会财富是相对有限的，尚不能满足广大农民多层次的生存需求和发展需求。因此，广大农民之间的矛盾摩擦在所难免，并且时有发生，特别是近几年因政府违规征地，或者在征地过程中由于操作不当而引发激烈抗争的农村群体性事件频繁发生。

土地作为农民的生存之本，是广大农民和政府之间因征地而争夺的焦点利益所在。土地作为农民基本需求的保障，从一定程度上说，保住土地就是保住生存乃至保住生命！因此，为保住安身立命的“一亩三分地”而全力抗争，实属被逼无奈之举。但是，农村“征地型”群体性事件，并不是社会主义经济制度和政治制度之下不可调和的矛盾，这些矛盾冲突基本上属于经济利益诉求的范畴，而没有明显的政治意图。而造成这些矛盾冲突主要是由于地方政府的执政意识、工作方法、政策落实和思想作风等方面没有做好。然而，近几年出现的农村“征地型”群体性事件中，对抗性因素在逐步增多增强。群体性事件中的抗争性行为不断增多，部分群众行为表现激烈，危害程度日趋严重。

综合上述分析过程，在目前引发社会矛盾乃至群体性事件的诸多因素中，土地纠纷已成为最为严重的一个诱发因素，严重威胁社会稳定与和谐。特别是随着公众权利意识的增强，使得很多原本简单孤立的土地纠纷事件被严重放大，经过各种媒介的报道传播，以至迅速成为社会普遍关注的热点问题。鉴于这种基本现实，使得新时期的土地资源管理工作在一定程度上具有了处置公共危机和突发事件的属性，具有了更强的政治性、社会性和敏感性。如何在保红线、保增长的同时，切实维护失地农民的利益，维护社会稳定与和谐，已成为新时期土地资源管理工作的另一项重要使命。