保增长与城镇化进程中的非农用地挑战

从世界城镇化发展的经验来看，社会经济和城镇化的快速发展必然伴随着非农用地数量的增长。然而如前文所述，目前我国的增地保护工作已经面临着十分严峻的形势。在这种情况下，建设用地需求扩张与耕地紧张的矛盾愈发紧张，土地已成为经济社会发展的制约因素。

然而，与城市建设用地日趋紧张相伴的，却是农村集体建设用地的闲置。随着工业化、城镇化的快速发展，农村人口不断转变为城市人口，从理论上讲，农村居民点的用地需求（宅基地）也应相应减少，并进一步转变为对城镇住房用地及基础设施用地需求的增加。但现实中，在我国部分农村地区，农村人口规模减少的同时，农村居民点用地面积并没有相应减少，反而有增加的趋势，人均农村居民点用地远远高于国家标准规定的上限150平方米。同时，由于农村居民居住建设长期以来一直处于自发状态，缺乏有效的约束、监督和管理机制，农民居住用地存在布局差、用地乱和环境差等显著特点。随着农村经济的发展，农民摒弃村中旧房，在村边或路旁甚至占用耕地建新房，村庄外围新房林立，村内大量旧宅基地闲置破烂不堪，还形成了所谓的“空心村”和“烂心村”问题，造成土地资源严重浪费。针对宅基地粗放利用问题，国土资源部2004年印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知，要求各地积极推进农村建设用地整理，加大盘活存量建设用地力度，因地制宜地开展“空心村”、闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，促进土地集约利用。

农村集体土地利用粗放的原因当然是多方面的，但农村集体土地市场发展缓慢，却是造成集体土地资源未能得到充分有效的配置，一些地方出现大量集体建设用地闲置的主要政策原因。就此来看，允许集体建设用地适当流转，盘活存量土地，将大大减轻工业化、城镇化进程对耕地保护的压力。《物权法》及《土地管理法》对集体土地进入建设用地市场流转有明确的规定，要求以公共利益为目的，且必须经过国家的征收程序，但兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

在城镇化进程不断加快的宏观背景下，为谋求地方经济的发展，政府或集体经济组织积极利用集体土地创办乡镇企业。由于激烈的竞争和管理体制的弊端，乡镇企业的发展面临困境，企业的改制也不可避免，集体建设用地的流转也就随即出现了。流转过程中，土地资本的价值日渐凸显。在经济利益的驱动下，一些发达地区的农村尤其在城乡结合部，集体建设用地的隐性流转已成为普遍现象。

据国土资源部估算，2005年珠三角农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上，而深圳宝安区则高达80%。近年来，国土资源部国土勘测规划院的调查发现，北京城乡结合部约有三分之一的宅基地都存在地下交易。集体经济组织和农民将农用地充作建设用地进行交易，无视城镇建设规划和土地利用总体规划，增大了耕地占补平衡目标的实现难度，而且难以有效控制建设用地供应总量，严重干扰了正常的土地市场秩序，造成集体土地资产和国家土地收益的流失。而且，由于私下交易的非法性，农民和集体利益难以得到保障。从农村集体建设用地流转的发展状况来看，制度约束和现实需求之间的矛盾较为突出，实践的发展已经将集体建设用地流转制度的改革推到了历史关头。(www.xing528.com)

在理论界，要求对《土地管理法》进行修改，允许集体建设用地直接进入市场流通的呼声越来越高，集体建设用地进入市场已成大势所趋。国家部委相继出台相关的行政法规对集体建设用地的流转逐步放开，一些地方政府也出台相关政策，对集体建设用地的健康、有序和规范流转进行积极探索。然而，集体建设用地的流转是一个复杂的系统问题，其流转范围、流转方式、收益分配等各方面还存在诸多争论，国家对此采取谨慎的态度，一直没有出台明确的流转规定。但是国土资源部一直没有中断对集体建设用地流转的试点实践，在苏州、芜湖、湖州、安阳、广东省等多地进行了流转试点。试点地区出现了许多成功的模式，在提高土地利用率，盘活存量集体建设用地，满足用地需求方面起到了积极的作用。在目前国家尚无集体建设用地流转的具体管理办法的情况下，如何结合各地的试点经验，探索建立规范的集体建设用地流转新制度成为当前亟待解决的现实问题。

联系前文的分析，适度放开集体建设用地流转的理论和现实意义已得到普遍的认同。集体建设用地流转的重要意义在于缓解城镇和工业发展的土地需求矛盾，给农村发展提供资金来源。在城乡结合部，通过盘活农村集体土地流转，特别是改变目前农村宅基地的无序布局，将分散的农村居民点集中起来，有助于提高集体建设用地的集约程度，为工业化和城镇化提供稀缺的土地资源；另一方而，宅基地集中规划布局所节约的建设用地用于出让或者出租，收益用于城镇化以及农村基础设施建设和社会事业发展的资金来源，解决了农村发展的资金困境。

然而，宅基地集中规划布局并不是简单的农民住房置换问题，其带给农民的最直接效益是居住条件改善，而居住条件改善的同时，农民面临更多的居民身份的改变、生活方式的改变、观念的改变以及更为重要的就业压力，而这些直接跟农民的生活质量息息相关。因此，集体建设用地流转方式，在改变集体建设用地产权结构的同时，实际上同时也在户籍制度改革、农民社保体系建设、农业产业化方面做了积极探索。

当然，集体建设用地的流转是一个复杂的、系统的问题，涉及多个方面，流转问题的解决不可能一蹴而就。集体建设用地的规范、有序流转还需要一段很长的探索之路要走，还需要多方面的研究和试点地区的经验总结。尤其对于农民而言，土地是农民社会保障和社会福利的物质基础，是最重要的收入来源，也是最基本的生活保障，集体建设用地的流转关系到农民切身权益。对于集体建设用地的各种流转方式，究竟能带来怎样的积极效果，起到多大的示范效应，对集体建设用地的流转有什么样的借鉴意义，还需要进行系统的研究，做深入的剖析。