保护好耕地资源：城镇化、工业化与土地资源需求的挑战

长期以来，我国经济的快速增长在很大程度上是以消耗大量的土地资源为代价而实现的。但是随着工业化的不断升级和城镇化的快速发展，以传统的开发利用模式对现有城市存量土地的开发利用，难以满足工业化、城镇化对土地日益增大的需求，所以城市发展开始向外不断蔓延和扩张，将大量的耕地征收转变为城市建设用地，来补给城市建设发展需要，推动经济社会发展。在这样的发展模式下，耕地资源被严重破坏。目前，中国的城镇化水平每提高一个百分点，都会大约新增2000平方千米的非农建设用地。在新增的非农建设用地中，大部分源于对耕地的占用。另有统计分析表明，城镇化水平每增加一个百分点，城市建成区面积将扩大158万亩，耕地减少615万亩。例如，2005年新增建设用地43.2万公顷，其中建设占用耕地13.87万公顷（约208.1万亩）。这也直接导致2005年全国耕地数量相比1996年减少了1.2亿亩，下降的比例达6.15%。^[1]而根据2007年的官方统计数据，全国耕地仅有18.26亿亩，人均只有1.38亩，不到世界平均水平的40%，一些省（市）人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。

随着城镇化、工业化快速推进，人口增长和人民生活水平的提高，耕地资源的占用压力和保有需求都将持续增大。我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾将更加突出。从土地需求分析，我国即将迎接需要以大量土地为支撑的三大“高峰”，即人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰。随着人口总量的增加，城镇化水平的高速发展，到2020年将有8亿人口居住在城镇，这将带动城镇住宅用地与公共设施用地需求的增加。同时期，我国世界工厂的地位逐渐形成，企业规模的不断扩大也会进一步增加对土地资源的消耗。这三类用地高峰叠加，将使我国的土地资源面临前所未有的挑战。如果沿袭过去以要素大量投入换取经济发展的粗放型经济增长模式，可以预见，未来我国农地被占用、被破坏的现象将会更加严重，人地矛盾也将更加尖锐，经济社会可持续发展的道路将举步维艰。

1995年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗（Brown L.R.）第一次提出“谁来养活中国”这一耐人寻味的问题，从而为我国耕地资源的现状敲响了警钟，也为我国工业和城市发展用地需求和用地模式敲响了警钟。面对这样的紧迫形势，党中央、国务院全面分析了我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标，做出重大科学决策。2007年，温家宝总理在政府工作报告中庄严提出了一个目标：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线！”探索我国土地经营利用方式由粗放向集约转变，缓解我国经济发展中的土地资源瓶颈问题，将是促进我国经济社会长远、可持续发展的必然选择。

在上述宏观背景下，很多学者都以我国城市土地集约利用作为研究课题，提出要通过城市用地的合理布局，调整城市用地结构，来挖掘存量城市用地的经济潜能，提高城市土地利用效率，保证经济繁荣和城镇化发展，这方面的研究成果是比较丰富的。同样，本书关注的东丽农村城镇化道路主要的聚焦点也不是在现有城市规模下存量土地的集约利用，而是考虑在城市规模不断发展，城市体系不断完善的情况下，城市以外农村土地的集约利用问题。这是广义范畴的城市土地集约利用研究中的一项重要组成。(www.xing528.com)

一方面，城市土地集约利用绝对不仅仅限于现有城市规模下土地的集约利用。因为土地集约利用存在一个最优边界，超出此边界的利用就是对土地的过度利用，所以在城镇化发展中，现有城市土地上聚集的经济要素超出现有城市规模的最优承载力时，就必然会涉及城市规模的扩张。

另一方面，城镇化过程不仅限于现有城市规模内部现象，而是整个国家经济结构和社会结构的联动发展，涉及农村剩余劳动力向城市第二三产业工人的转变，农村人口向城市人口的转变，农村地域向城市地域转化的过程，在这个过程中必然会发生农村转变为城市，原供给于农村居住生产的土地资源转变为城市土地资源的情况。在耕地严格保护，耕地资源不可减少的情况下，农村的建设用地将是补给城市规模扩张的主要土地资源来源。而集体所有建设用地中很大一部分就是被农民居住使用，即宅基地是集体建设用地的核心内容。