解决农民安置问题：国内失地农民的主要矛盾及典型安置方式

（一）国内失地农民典型安置方式及其主要矛盾

目前，国内的失地农民主要集中在大中城市的近郊区。与偏远地区的农民主要依赖外出务工收入不同，近郊农民既可以利用区位优势向临近城市提供经济作物，又可以发展观光休闲娱乐性农副产业，对土地的依赖性更重，同样也使其保障问题更加严峻。快速城镇化带来的土地征用浪潮不仅造成了大批失地农民，甚至使一些相对比较富裕的农民返贫致贫。因此，失地农民的保障问题一直是与我国城镇化进程相伴而随的一个重要课题。近年来，各地有不少探索，也提出了一些值得关注的提法。其中比较典型的形式包括货币安置、就业安置、农业生产安置、入股安置、社会保障安置等。上述安置方式各有其特点和自身的适应性，对保障失地农民的生产和生活具有重要意义。然而，随着时间的推移和情况的变化，这些安置方式的自身不足以及在执行中存在的问题逐渐显露出来，并引发了一系列的矛盾。

1.货币安置

货币安置指在土地征用时，由政府和用地单位依据土地上从事的农业生产收益（土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）一次性支付被征地农民一笔补偿费，不与土地的非农业化价值以及土地非农化后产生的级差收益相关联。失地农民在一次性全额领取安置补助费后，自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。

目前，货币安置是各地对失地农民普遍采取的安置方式。货币安置的优点在于操作简单，农民心理上容易接受。地方政府乐于采用这种方法解决失地农民问题，经济发达、土地增值较快的地区的部分农民从眼前利益出发也愿意接受这一方式。短期看，失地又失业的农民普遍可以靠一次性安置费维持生活，实际生活水平不致于明显下降。但是，这种“要地不要人”的安置方式却给被征地农民今后的生活和就业埋下了诸多隐患。

在市场经济条件下，如果仅仅采取一次性货币补偿安置方式，失地农民从农业向二、二产业转移的难度普遍较大，难以实现充分就业，又不能享受下岗、失业职工的社会保障以及城市居民最低生活保障线的待遇，进而衍生出所谓种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。在货币安置模式下，相当一部分农转非人员无力或者不愿参加养老保险、医疗保险和失业保险，致使今后的生活无保障，成为社会的潜在不稳定因素。

2.就业安置

就业安置是指通过非农产业向被征地农民提供就业岗位的方式进行安置。从目前情况来看，这种安置方式的途径主要有两条：一是按照“谁征地、谁吸劳”的原则，由使用所征土地的单位负责失地农民的工作安排和生活保障；二是将农民推向市场，自谋职业，自寻生计，政府负责为其提供相关的劳动技能培训。在实际操作中，就业安置通常作为货币安置等其他安置方式的补充。

在计划经济时期，政府征地后在给予适当补偿的同时，通常会安排被征地农民转非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的长远生活基本可以得到保证，因此农民一般能够接受。市场经济条件下，传统的安置办法已不可行，农民失地后很容易陷入失业困境，造成生活无出路。因此，在快速推进的城镇化进程中，征地应重点解决好失地农民的就业问题，就业是预防失地农民贫困问题、保障他们维持基本生活水平的最好办法。

3.农业生产安置

农业生产安置是将土地上附着物和青苗补偿费付给农民之后，由农村集体经济组织调整其内部土地承包经营权进行安置，将失地农民继续留在农村的一种安置形式。农业生产安置方式具有较大局限性，它只适于人均耕地较多和所征土地只占集体经济组织全部土地较少部分的情况。另外，调整土地承包权时，事实上又难免会与现行的土地承包政策产生矛盾。

4.安置用地

安置用地是指政府在征用集体土地后，返还一定（通常10%）的土地作为征地农民的安置用地，用于发展二、二产业，即进行各种非农业建设，出租后获取租金，以满足被征地农民的生活开支。

安置用地的常见做法包括：在安置用地上建设标准厂房，出租给企业；以安置用地作为投资，参与商业设施建设，出租给商业企业；在安置用地上建多层公寓，使得农民以多余的房屋出租，以满足生活开支的需要。

安置用地模式也不具有普遍意义，其只适用于经济开发区和城郊结合部，况且并不是所有的征地政府都能够返回一部分土地，比如城市建成区扩大占用土地必然无地可返。再者，设施、房屋出租收入，会受到多种因素制约，一旦承租者经营破产、房屋大幅度贬值，租金收入也会受到极大影响，失地农民就可能因此陷入困境。

5.入股安置

入股安置是指以土地使用权作价入股，参与被征用土地所建设的项目红利分配的一种做法。国土资发〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中指出：对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。

入股安置方式的要点是能在一定程度上，确保失地农民长期受益，只要相关项目有稳定的收入来源，他们就将不再为“填不饱肚子”而发愁；在一定程度上，将失地农民和入股的工程“捆绑”在一起，能够更好地做到和谐发展；减轻了用地企业的资金负担，土地固定投入少，节约了资金和相应的利息支出。但与这些优点相比，其缺点和局限性更加明显：一是失地农民近期的生产生活无法解决，在项目没能产生效益的最初几年时间里，失去土地、失去基本生产资料的农民仅仅靠自身力量很难解决基本的生产生活问题。二是失地农民长远生计难以保证。例如，一些大中型基础设施建设投资巨大，投资回报率却较为低下，失地农民入股取得的分红十分有限，难以保障被征地农民的基本生活。三是失地农民承担的经营风险过大。一旦项目倒闭、发生亏损无法运营下去，所有入股农民都会受到致命影响。四是仅适用于项目用地，范围狭窄，普遍性较低。

6.社会保障安置(www.xing528.com)

社会保障安置是指在土地征用时，将土地补偿费、安置补助费的一部分用来交纳社会保险费，为失地农民建立社会保障的一种方法。自2003年起，上海、浙江、江苏等省市已经以地方法规的形式，用一部分征地费用为失地农民建立了相对独立的基本生活保障制度，但具体方式又有所不同。

土地被征用之后，农民变为生活保障的载体，导致其生活风险系数大大增加，如果失地农民不能就业，就很可能使他们陷入“务农无土地、上班无岗位、失业无保障”的困境，极大地影响社会的稳定和谐，所以建立失地农民社会保障制度是必须且亟待解决的问题。但从目前的实际情况看，我国还没有建立起真正的失地农民社会保障制度，充其量是一种“生活保障”制度，与社会性、公平性、福利性的社会保障制度相差甚远：保障形式单一，只包括养老保险，失业保险和医疗保险很少涉及；保障水平较低，不足以解决老有所养的问题；具体执行中存在诸多问题，如无法可依、监管不力、统筹范围过于狭小等。

（二）存在的主要矛盾

1.传统观念的束缚

城镇化是人类文明进步的重要标志，而这个过程通常伴随着农民交出手中的土地。就此而言，农村城镇化不仅意味着农民职业和生活方式的改变，更意味着城乡两种完全不同的管理体制的并轨。近些年，随着城镇化进程的快速推进，城区中的“城乡分割”问题（典型如“城中村”）日趋突出，在经济发达的大中城市近郊更是如此。这一问题的核心在于，城乡两种不同的土地产权安排，以及与此紧密相关的农村集体资产处置的复杂性，它构成了城镇化过程中“农民变市民”的基本前提。因此，在农民转变为市民的过程中，如何妥善处置农民的土地，进一步深化农村集体经济产权制度的改革，推进城乡一体化进程，使城市的良性扩张和农村的有序撤退互补共荣，是各级政府尤其是城市政府必须认真面对的重大问题。

千年不变的生活方式，是对农民最大的挑战。加速观念转变，使农民改变原有的因循守旧、安于现状、重农抑商、安土轻迁以及生死由命、富贵在天的旧观念，如何让这些失地农民的思想观念迅速与市场经济的观念对接，也是各级政府尤其是城市政府必须认真面对的重大问题。

遗憾的是，在理论和实践中人们往往把失地农民当作农民来看待，对待失地农民一般采取一次性安置的方式，把安置简化为一次性补偿，然后就将失地农民“一脚踢开”，使其变成所谓的“务农无土地、上班无岗位、失业无保障”三无人员，这种做法显然不合适，既没体现构建和谐社会的要求，也有悖于社会公平。实际上，失地农民与发展的城市是一个统一的一体化的关系，而不是简单地买卖土地的关系。失地农民的职业转换是一次继续社会化的过程，是放弃以往的生产方式、重新学习工业文明的过程，是思想意识、就业能力和生活方式转化的过程。城镇化的主体在获得农民土地使用权的同时，有责任帮助他们继续生存与发展，解决他们的职业转换，通过实现失地农民职业的转换和身份的转化，城镇化主体可变阻力为动力，与失地农民一起来推进城市的发展，实现农民和城市共同发展。

2.失地农民与城市弱势群体的矛盾

失地农民大多集中在城郊的结合部，他们在失地以后的就业趋同，绝大多数涌入城镇。这样失地农民群体在就业层面上就与城镇弱势群体形成激烈的竞争，导致弱势群体内部对有限就业岗位上的利益碰撞和尖锐矛盾。这样一个日趋庞大的群体聚集在城市近郊地带，如果不能就地解决就业问题，必然会进一步加剧城市本已严峻的就业局面，引发群体矛盾。

【注释】

[1]孔祥志，盛来运.中国小城镇发展报告（2009）[M].北京：中国农业出版社，2010：15.

[2]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志（中文版），1999（1）.

[3]戴伟娟.城市化进程中农村土地流转问题研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2011：8.

[4]戴伟娟.城市化进程中农村土地流转问题研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2011：9.

[5]叶剑平，张有会.一样的土地不一样的生活[M].北京：中国人民大学出版社，2010：46.

[6]戴伟娟.城市化进程中农村土地流转问题研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2011：4.

[7]叶剑平，张有会.一样的土地不一样的生活[M].北京：中国人民大学出版社，2010：48.

[8]叶剑平，张有会.一样的土地不一样的生活[M].北京：中国人民大学出版社，2010：50.