土地集约利用：城市近郊经济社会发展的选择

“土地是一切生产和一切存在的源泉……是人类不能出让的生存条件和再生产条件”（马克思语）。土地是人类赖以生存和发展的基础，也是经济社会发展的物质基础。对于一个城市来说，土地是其经济发展不可缺少的资源，城市发展与土地利用之间相互依存，又相互制约。城市土地资源利用的合理性直接关系到城市的兴衰与发展，这种合理性在很大程度上又表现为城市土地利用效益的提高，即土地集约利用。

土地集约利用概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究。所谓农业土地集约利用，是指在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上，获得高额产量和收入的一种农业经营方式。随着城市的发展及城市问题的出现，土地集约利用概念被引入到城市土地研究中。

关于城市土地集约利用的内涵，研究者从不同的角度给予阐述，并没有形成一个完全统一的认识。本书比较赞同从综合视角来研究和界定土地集约利用：首先，土地集约利用应该是在区域环境背景下的一种评价和考察，而不应该仅着眼于特定地块；其次，土地集约利用的评价效应应该是综合性的，具体可以区分为不同的层次，即宏观层面是否实现了区域综合效益，中观层面在用地功能和结构方面是否合理，微观层面单位土地的投入产出效益如何。三个层次的效应评价构成了对土地集约利用的评价体系。

在城镇化进程中，土地集约利用是贯彻土地资源可持续发展的内在要求，是缓解工业化、城镇化加速发展时期土地资源矛盾的必然选择，是实现宏观调控、促进经济结构调整和经济增长方式转变的重要手段。具体来看，首先，土地集约节约利用是城市近郊经济社会发展进程的现实选择。只有走集约节约利用土地的道路，才能在较大程度上缓解国民经济快速发展背景下的土地利用矛盾，保证城市近郊经济建设的持续健康。其次，集约利用土地是建设资源节约型社会的重要组成部分。土地资源除本身作为一种生产基本要素外，还是其他一切资源的载体，因此土地资源能否得到集约节约利用，不仅是我国建设节约型社会的一个有机组成部分，还直接影响其他诸如能源、水资源、原材料资源的合理节约利用问题，对土地资源的集约利用研究具有基础性的意义。再次，土地集约利用研究有利于土地政策参与宏观调控。通过土地集约利用目标的提出和相关限制性指标的确定，可达到调控土地供给规模的目的。另外，城市近郊土地集约利用水平的评价结果，可以直观地反映总体集约利用水平的相对高低，为各级政府编制土地利用总体规划、确定城市近郊用地规模、平衡各个地区用地指标提供科学的依据和参考，从理论上引导城市近郊土地由粗放化利用模式向集约化利用转变。因此，进行城市近郊土地集约利用研究不仅有益于土地利用理论发展，对城市土地利用实践也有较强的指导意义。

当前，土地集约问题已成为中国社会经济增长中极为重要的问题。未来15年是中国由经济大国迈向经济强国的关键时期，作为主要生产要素，土地资源的作用不可比拟，土地集约化利用超乎寻常。特别是城镇化的快速发展，使经济和人口分布重心向城市转移、城市数量和城市人口迅速增加，使城市在国民经济和社会生活中的作用逐渐强化，同时也给中国的城市用地带来了一系列复杂且紧迫的问题：一方面，新增建设用地供给量失控，城市建成区面积盲目扩大和无序蔓延，造成城郊肥沃农田被蚕食或不能成片耕作或荒芜，严重损害了城郊农业发展的基础。据调查，1986—2002年间，全国城市人口增长了1.01倍，城市建成区土地面积竟增长了1.5倍，城市建成区人口密度由每平方千米1.21万人下降到0.68万人；另一方面，城市建成区土地利用结构不合理、利用效益低下，甚至存在大量土地闲置。现阶段，我国城市土地利用基本上属于粗放型的利用模式，据测算，1986—1996年，全国37个特大城市用地规模增长弹性系数已达2.29，超过标准1.12的1倍多，城市容积率仅为0.3左右，10%以上的土地属低效使用，5%以上的土地处于闲置状态。

20世纪90年代以来，在我国城镇快速发展的背景下，小城镇发展较快，乡镇企业发展迅速，遍地开花、分散发展，小城镇建筑密度普遍不合理，建造独立式住宅，崇尚扩展式建房，每户占地面积较大，人均占地面积大大超过法定标准。同时，有些城镇盲目建房，大量商品房闲置，企业尤其在开发区设立的企业圈地现象严重。这实质上是城镇土地资源的隐形闲置，工业企业和小城镇快速建设导致了土地集约化水平与土地利用率低。在城镇化过程中，城镇土地利用结构不合理，小城镇面广量化，乡镇企业又集中在这些城镇，工业小区占地严重超标，占用了不少耕地。城市土地利用空间布局很不合理，绿地所占比重偏小，居民区过分集中于市中心，服务设施布局不均衡，很多城镇没有明显的功能分区。归纳而言，目前全国在土地资源集约利用方面普遍暴露出来的问题主要存在以下几个方面：

1.土地利用结构不合理

“根据我国《土地管理法》，土地分为农用地、建设用地和未利用土地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物构筑物的土地，包括住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。”^[3]

按照所有权归属，土地又分为国有土地和集体土地，城市用地基本上是国有土地；农村土地主要属于集体经济组织所有，包括农业用地、建设用地和未利用土地。农业用地又包括承包地和未发包给农户的集体所有的土地。建设用地包括宅基地、经营性建设用地和公益性用地，其中“宅基地是农户的住宅用地，是农户从事农业生产所必需的生产生活用地，与传统小农经济相适应”^[4]。

某种程度上，城镇化是城市用地向农村扩张、建设用地侵蚀农用地的过程。在这个过程中存在着“保耕地，保发展”的核心矛盾，围绕这一主要矛盾还存在着很多其他问题。合理的土地利用结构既要有利于保护耕地、保障粮食安全、维护农民合法权益，又要为城镇化、工业化创造充分的发展空间。当前土地利用结构不合理突出表现为：

（1）耕地日趋减少

“按照目前的科技水平测算，0.7亩耕地才能养活一个人，即人均耕地不能少于0.7亩。联合国给出的人均耕地警戒线为0.8亩，但我国2000多个县级城市中，有666个县人均耕地低于警戒线，其中463个县人均耕地甚至不足0.5亩。即使这样我国的耕地资源仍然在继续减少。国土资源部的数据显示，截至2008年12月31日，我国耕地面积为18.2574亿亩，其中建设占用耕地达287.4万亩；经卫星核查，“十五”期间全国耕地面积净减少616万公顷，其中不可逆转性的建设占用耕地219万公顷，年均新增建设用地43.8万公顷。同时我国主要特大城市郊区土地占用十分严重，在未来一段时间内，其人均耕地水平将很可能接近或达到警戒线。”^[5](www.xing528.com)

城镇化、工业化建设占用了大量耕地，加之现行制度框架内征地成本过低而且缺少有效的监督激励机制，失地农民的长远利益受到损害，土地的城镇化不等于人口的城镇化，耕地问题既影响了正在进行中的城镇化质量，也在粮食减产等因素综合作用下制约着未来的城镇化进程。

为此，中央已经确定了到2020年要保持1.2亿公顷（18亿亩）耕地的红线。据估计到2020年我国城镇化率要达到60%，建设用地总量需要再增加1.5亿亩，以当前18亿亩的红线来算，从2010年到2020年内只有3000万亩的耕地可转为城市建设用地，城镇化进程中非农建设用地存在着1.2亿亩的供给缺口。但也有学者指出，“根据国土资源部公布的数据，2005年我国城乡建设用地就已达到2386.66万公顷，超过按照人口峰值16亿、城乡人均建设用地按上限标准估算的城乡建设用地总规模。也就是说2005年的城乡建设用地总规模已经足够我国城镇化达到70%、人口峰值达到16亿时使用，不需要再增加城乡建设用地。”^[6]也就是说为城镇化的纵深发展创造空间应该强调的是盘活存量，而非进一步蚕食农地，守住耕地红线有着充分的可能性。

（2）第二、第三产业用地比例不协调

从城市内部用地结构看，工业用地比例偏高，住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低。“根据国家《城市用地分类与规划建设用地标准》，一般城市用地结构是生活居住用地占40%～50%，工业用地占10%～15%，道路广场占8%～15%，绿地占8%～15%。而据中国55个城市调查，住宅、商业服务等生活用地低于上述标准3～10个百分点。中国城市工业用地占建设用地的比例远高于发达国家水平。”^[7]

中国工业用地占地比例过大的原因，一是土地长期实行无偿划拨，工业发展地位突出。二是政策导向。实行国有土地使用权有偿转让以来，虽然土地市场获得了一定发展，但各城市政府为了招商引资，竞相压低工业用地价格，以低地价甚至零地价出让，导致工业用地的过分增长。三是中国正处于工业化过程中，工业产出与占地面积的相关性较高，导致工业用地过快增长。城市交通用地以及其他基础设施用地占比例过小，导致城市交通不畅和整体运营效率降低。但对于此问题也不可“一刀切”地压缩工业用地比例，不同产业的占地比例在一定程度上是由产业结构和经济发展阶段决定的，除此以外还受到地区发展特点的影响，如中西部某些矿业城市。东部与西部、大城市与小城市的用地结构可以、而且应该有所不同。

2.土地用途不合理

发展应当规划先行，土地利用总体规划、城市规划、经济社会发展规划等应该形成一个协调一致的体系，但长期以来我国对规划的重视度不够，缺少相关法律的硬约束，在规划制定和执行中也缺少有效的管理和监督，广泛存在着没有规划或者随意调整规划的现象，在很多人的眼里“规划”不是“法”，在实践中领导的意向和命令往往发挥着更大作用。除此之外，规划调整的随意性也与市政管理体制有关，不同的规划出自不同部门，各部门之间缺少一个有效的沟通协调机制，规划职能没有得到有效整合；主要决策者到任期的限制也缺少长远发展的眼光，也就更倾向于从本届绩效出发或依据个人偏好随意修改规划，这就使得规划的权威性、严肃性、连续性受到破坏。

由于没有科学合理的规划作为指导，加之政府对土地价值的保护手段也还很不成熟，对土地的利用方式、时间限制等都缺乏约束，我国很多地区普遍存在着城乡土地浪费的现象，国土资源部专项调查显示，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，与此同时农业用地却大量减少。城市无序地向外扩张，出于各种利益考虑，建成区内的土地又大量闲置，利用效率低下。其中，“旧城区已经成为当前内陆城市土地低效利用的主要方面。据不完全统计，旧城区面积一般占内陆城市建成区面积的20%～40%，在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，建筑容积率极低”。^[8]在很多地方，旧城区以及新旧城区的结合处已经成了城市的死角，旧的功能已经丧失，新的功能受到各种阻碍难以实现，比如基础设施改造的巨大成本。基于经济成本和社会成本的考虑，受到地方有限财力的制约，地方政府更多地选择回避旧城改造，以相对较低的成本向农村拓展。但在实践中某些地方也出现了土地置换、合作开发等盘活城市存量土地的方式。

3.土地利用粗放

一是城市土地利用粗放。我国对于建筑容积率没有明确的法律规定，不同的城市有各自的规定，大体上看，我国目前的大城市中城市建设容积率约为0.75，中心城市的平均容积率约为1，全国平均水平约为0.51。东南亚国家城市建设平均容积率约为1～2，有的国家和我国台湾地区对建筑容积率有明确法律规定，如住宅建筑容积率为1.6～3.0。可见我国城市建筑容积率尚有很大提高空间。

二是农村土地利用粗放。受户籍制度和社会保障制度等的限制，进城的农民享受不到市民的待遇，生活没有保障，多数的农民仍然会选择保留自己在农村的承包地和宅基地，出现了“双重占地”的现象，虽然有利于社会稳定，但从长远来看，农地闲置既不利于农民利益的实现，又阻碍了城镇化。对进城农民的宅基地和承包地进行利益置换和重新整理是今后推进城镇化的方向之一。