小城镇土地治理的关键措施

“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。^[2]这样的治理意味着，公共事务的管理中，不仅仅依赖于政府权力和权威的运用，还存在其他诸如合作、协商等方法和技术，政府有责任使用多种方法有效地借助于多种权威来构建新的治理网络。简单地说，治理的核心态度应该是“尊重他人的权利”，这也是指导土地问题治理的基本原则，即尊重和保障与该片土地相关的各个不同权利主体的正当权益，实现多元主体的充分参与，治理方案应该是充分协商、相互妥协的结果，而不是一方对另一方的压倒性胜利，强有力的权力应该成为效率的助推器，而不应损害公平。

（一）治理的目标

笼统地说，当代中国治理土地问题是为了促进城乡一体化发展，在进一步推进城镇化的过程中努力解决由来已久的“三农”问题，尽量消除和避免城镇化在生态和社会方面的消极影响，具体来看包括生态、社会、经济三个子目标。

第一，保护城乡生态，建设生态宜居型社会，注重保护耕地质量，保障高产优质农田；治理环境污染，调整产业结构，完善基础设施，采用清洁能源，提升城市生活品质。

第二，努力缩小城乡差距，实现社会公平。推动公共服务的均等化，首先是核心基本公共服务，进而有重点、分步骤地逐渐扩大范围。消除体制限制，鼓励第三部门和企业参与公共物品的生产、提供和经营，分担财政压力。

第三，统筹城乡土地管理，释放农村土地资产，实现农村土地的真实价值，促进和维护农民合法权益；集约节约利用土地，提升城市土地利用效率，争取实现城镇化经济效益的最大化。(www.xing528.com)

（二）治理的方式

土地治理的实践主要从两个方面展开：一是创新土地流转模式，以土地流转为核心开展土地综合整治，集约节约利用土地，保障城乡建设用地总量平衡。二是随着经济社会的发展，经济结构的调整，相应地调整城市规划，优化城市用地结构。联系现阶段我国农村建设用地普遍存在的闲置、浪费、粗放利用等现象，当前的首要任务显然不是拓展新的空间，而是突破既有制度和体制的瓶颈盘活存量。根据《土地法》的有关规定，集体土地与国有土地的所有权属不同，其出让和使用权限也很不同，在一定的历史时期出于对农民土地权益的保护，集体土地属于集体经济组织，只能在集体组织内部使用，农民个人单独拥有完整的土地所有权不能擅自出售转让其土地，农民的土地权益受到法律严格保护，所以长期以来，农民的承包经营土地成为了农民利益和福利的凝聚，解决了生产、居住、养老等一系列问题，一方土地是农民的全部财富和一生的依靠。这种捆绑式的人地关系是很稳定的保障，但也束缚了农民的发展。

与集体土地不同，国有土地可以在土地市场上流通，城镇化和工业化促使土地日益成为一种稀缺资源，城镇建设用地增值迅速，土地增值的部分为城市发展提供了大量的资金。关于集体土地与国有土地的不同规定随着社会的发展产生了事实上的不平等，同处于经济辐射区的近郊乡村地区却无法享受到地价增值的福利。出于经济发展对建设用地的需求迅速增长的考虑，每年都规定有一定数量的农村集体土地转化为城镇建设用地，这种转化或者是政府主导的合法渠道或者是一些利益驱使的非法私人渠道，但由于农村集体经济组织的缺失和农村行政体制架构的不完善，这些土地转化都不能使绝大多数的农民群众受益。在既有的土地制度下，既要保障城镇化发展的用地需求，又要保证跟地总量不减、质量不降，实现城市用地的良性增长，农村土地的有序转化，必须要对农村土地系统地进行整理，形成规范有序的土地流转。

2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。为具体落实国务院决定，国土资源部于2005年下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减，质量不降，用地布局更加合理的土地整理复垦工作。其思路就是，通过结构优化来控制用地总量，高水平的规划起到了至关重要的作用。农村建设用地的主体部分为农民宅基地，城镇建设用地增减挂钩自然是要从宅基地整理入手，通过宅基地整理和组织复耕，将分散的农村建设用地集中起来重新规划，依据规划宜耕则耕，宜建则建，实现农民居住区、工业商业区、耕种区的分离和集中，一是有利于基础设施集中配套改善居住环境，二是促进农业产业化规模化经营，三是为城镇经济发展节约出了空间。