政府应适度引导经济发展

如前所述，城镇化是一场深刻的社会大变革，涉及经济结构调整、社会结构变迁、城镇合理布局、区域协调发展等一系列重大问题。如同市场经济需要适度的宏观调控一样，城镇化也必须要有适度的宏观调控和引导。尤其在我国的现行体制下，政府在市场化的基础上对城市规划编制、城市发展方向、城市区域统筹协调等方面进行适度引导，对避免城市病或城市危机的出现，实现城镇化的健康可持续发展十分必要和重要。

（一）城市规划至关重要。从各国的实践情况看，在城市化发展的各个阶段，城市化发展较为成功的国家，始终都坚持以城市规划为主体的公共干预政策，以此对城市化各个阶段的具体工作进行控制和引导；反之，凡是缺乏科学权威的城市规划体系以及相关的公共政策，城镇发展就会呈现无序状态。

英国非常注重通过规划立法引导城镇化发展的方向，城乡规划立法强化了政府宏观调控的作用，为政府用强制性规定和规划立法来干预、调节、规范、引导城乡的有序建设、发展发挥了保障作用。据统计，自1909年以来，英国先后颁布40余部关于城市的法规，目前已经形成了由中央、地区和地方三级组成的完善的规划制定管理体系。2004年新修订的《城乡规划法》，更是将原来的指导性地区规划上升为立法性规范。除此之外，在英国规划的公众参与力度非常大。英国的各个层次的规划，如全国性城市发展战略规划、市镇地方规划及市区局部的改造建设等，都要有公民参与；参与的形式多种多样，有意见听证、调查表格、电视辩论、网络投票等等。更重要的是这些意见多半能够反映到规划中，真正能够落实^[23]。

法国也是注重以城市规划引导城市发展的典范。尤其是巴黎，其城市规划传统由来已久。巴黎城市规划的显著特点在于不同阶段提出不同的规划措施，符合当时形势的发展，追随和体现时代的特征，因而取得了很大的成效。^[24]除此之外，巴黎城建法规规定，除少数大厦之外，大多数楼房都不超过10层；市内建筑物高度必须与临近街道的宽度构成一定比例，这样一方面从客观上降低了人口密度，缓解了交通压力，也减轻了城市医疗、教育和社区等配套服务设施的压力。另一方面，巴黎市有意识地把城市分区，将商业区、大学区、公务区和居住区分开，将一些密集办公的商务区和工业区迁到周边郊区，较好地缓解了巴黎市中心的交通和配套设施压力。

日本也比较重视城市化过程的总体布局，东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托，沿轨道交通站点（多为过去的小城镇）建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区，带动了周边大片区域的发展。

反面的例子是美国的“波士顿大开挖计划”。1959年建成的波士顿中央干道原本被寄予缓解拥堵的希望，但结果却适得其反。于是，20世纪70年代总投资146亿美元的“大开挖计划”应运而生，在长约13千米的范围内，将这条高架中央干道全部拆除，把交通引入地下隧道。

因此，利用城市规划加强对城市的改造与管理至关重要。吸取英、美等西方国家的经验和教训，在城市定位、公共设施建设、公共卫生、人居环境等方面提早规划，发挥城市规划的引导和控制作用，是我国现阶段城镇化建设的重要环节。(www.xing528.com)

与此同时，加强发展规划、城市规划、土地利用规划三大规划之间的协调而不是相互矛盾，提高规划的权威性是城市规划的重点。当前，我国绝大部分城市和小城镇都已编制发展规划，不少城市甚至进行了多次修编和调整，但是，“规划规划，墙上挂挂”，法律约束力弱，随意改动现象严重；“一任市长、一个规划”的现象普遍，城市规划变成长官意志的蓝图，沦为形象工程、政绩工程，忽视了社会实际问题的解决等等问题，致使规划的实际执行力大打折扣，难以落实，需要在未来的城镇化建设中得到纠正。

（二）推行紧凑集约发展。城市无序蔓延使某些国家在资源和环境方面付出了巨大代价，其后遗症至今仍困扰着它们的发展进程。从20世纪80年代以来，西方国家开始检讨城市蔓延带来的经济、社会和环境后果，主张未来的城市发展应该采取公共交通主导的紧凑空间形态和混合土地用途，以实现人类居住区的可持续发展。在我国，随着城镇化进程的不断推进，类似问题也日益凸显。目前我国每年有约1500万人进入城镇，这就进一步要求我们在城市甚至区域的范围内倡导土地使用功能的混合，大力推广紧凑节地的发展模式，构建紧凑型的城市空间格局，使之成为我国城镇发展建设中的主导思路。

（三）区域统筹协调不可或缺。美国城市理论家芒福德曾指出，“真正有效的城市规划必定是区域规划”。城镇化的本质是区域发展。无论是迈向可持续发展的目标还是应对经济全球化的挑战，城市化发展越来越需要在区域层面进行统筹协调。^[25]早在1999年，欧盟就制定了《欧洲空间发展战略》，为统筹和协调各成员国的空间发展提供指导框架。实践证明，以大都市为核心的区域层面上的空间发展管理，能够有效地促进城乡之间的协调和地方之间的合作，由此实现区域之间经济、社会和环境的均衡发展。

就中国情况而言，借着经济调整的时机，区域经济发展已经成为我国经济体中最具活力的领域。仅2008年底到2009年底一年时间，国家区域经济规划接连出台，到年底已达13个，是政府出台区域经济发展规划最多的一年。2010年新年伊始，《长江三角洲地区区域规划纲要》出台。事实上，发展到现阶段，改革开放初期靠点状拉动中国经济发展的方式出现了一些新的问题，比如低水平重复、形成地方性恶性竞争。解决这些问题的方法是扩大区域。从趋势上来看，点状拉动将走向区域经济一体化，也就是发展到更大范围的区域合作。换言之，城镇化进程已经与区域发展密不可分，共生共荣。加快城镇化进程，不仅要加强城乡统筹，还要注意区域层面的统筹协调，尤其是要加强各省之间、城市之间发展意图的相互衔接与配合，通过协调提升地区差异化核心竞争力，而不是各自为政、低水平重复、恶性竞争。近年来，随着城市圈、城市带的建设热潮，就此问题我国很多区域和城市已经开始了探索和实践，形成了积极的示范效应。京津冀都市圈的顺利发展、珠三角和长三角地区的飞速前进都离不开区域协调的积极作用，并将在未来的发展进程中持续得到重视和应用。

联合国助理秘书长沃特·恩道曾论述：“城市化极有可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。所以，未来会怎样就取决于我们当今的所作所为。”本届上海世博会的主题“城市，让生活更美好（Better City，Better Life）”，究竟城市能否让生活变得更美好，也取决于我们今天的所作所为。今天的城市发展与城市建设，有时候因为建设、作为而贡献，有时候因为守望、不为而贡献，一切功过得失，自有历史来做评价，而不在于当代匆匆的褒贬及过眼的荣辱。