城市发展政策：追求系统、稳定和可持续性

城镇化是中国现代化进程和经济持续增长中的核心命题，而公共政策又是中国城市化进程中举足轻重的推动变量。制定系统、稳定、可持续的城市发展政策，是推动我国城镇化顺利、可持续开展的关键因素之一。

中国的城镇化可以说是世界上前所未有的庞大历史工程，它不是简单城市扩大、市容更新、基础设施建设，而是一个以人为中心、受众多因素影响的、极其复杂多变的系统转化过程，包括硬件结构和软件结构两大系统的更替和提升，是从传统社会向现代文明社会全面转型和变迁的过程。^[16]在这个过程中，既包括农业人口转化为非农业人口，农村居民物质生活和精神生活得到满足；也包括城市数量的增多、规模的扩大、基础设施的完善、职能的扩大；还包括城市的经济关系、居民的生活方式向农村扩散等。其基本目标是消除城乡差别和工农差别，实现集约化经济社会、流动性社会（人口流动、交通体系）、市民社会和追求可持续发展的社会。显然，这是一项复杂的系统工程，涉及经济、社会与生态等方方面面，必须进行深入、系统的研究，制定系统、稳定、可持续的城市政策，强化制度创新，使经济政策、产业政策、能源交通政策等与社会政策有机组合，形成一个和谐而统一的公共政策体系，以保证我国城镇化进程的健康、有序进行。

首先，工业化与服务业的发展需要公共政策调整。一个国家要城市化，要使农民真正进城，需要创造越来越多稳定的、长期的非农就业岗位，使农民不仅能够进城，而且能够在城市定居，非农产业化才能最后实现。从这个意义上来说，城市化是为了更好更快地实现非农产业化。因此，要使城市化深入展开，当前的重要任务是发展适合我国国情、适合于一个地区和城市的具体条件的产业结构，创造更多的就业，而这需要政府有针对性地出台一系列公共政策，尤其是经济政策和产业政策，引导此区域的就业增长、人口集聚和收入提高，这样城市才能发展起来。

其次，土地制度改革需要公共政策干预。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，严重阻碍了城镇化的进一步推进。同时，现有土地管理体制下，土地使用效率下降，土地供应不足，不但难以保障城镇化的土地需求，而且可能影响到粮食安全。^[17]与其他多数国家不同，我国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。从空间的角度来说，城市化是土地用途转移的过程，要求城市用地、商业用地的增加，土地的使用应更集约。但是我国目前土地使用粗放程度不断恶化。从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地从130平米提高到142平米，城市建成区人口密度下降，从每平方千米7700人下降到7000人，导致城市用地与农业用地发生了严重的冲突，出现了诸如农村土地闲置严重、农地质量下降、土地财政问题突出等。要解决这些问题，必将涉及土地等一系列制度与政策的改变，政府必须发挥重要的引导作用。例如，如何更有效地利用有限的土地进行城市化发展，如何使城市用地更加集约，在有限的土地上提供更多的住房、各种工业和商业的空间，如何使转移出来的农民所拥有的宅基地充分利用起来，与农民进城的进程相结合，满足城市用地的基本需求等等。在这方面，成都、重庆搞的农地交易所是一个有益的探索。

第三，公用事业发展需要公共政策供给。城市化意味着大批的农民结束了散居的农业社会生活方式，集聚到城市当中开始了另外一种生活，许多生活必需品的供给，从原来的一家一户各自解决的方式转变为需要政府、集体通过公用品、公用事业的方式提供，这时候一系列有关城市公用事业发展的公共政策就变得越来越重要。除此之外，城市人口的增加、规模的扩大也急需政府扩大基础设施建设，给城市居民的生活提供便利服务。大力加快公用事业发展，完善城市基础设施建设，对我国城镇化的展开也有显著的推动作用。据测算，我国公共基础设施投资乘数约为1.9，即每1单位的基础设施建设可以创造1.9单位的国民收入。这表明，加快基础设施建设，既可以带动交通、通信等支柱产业和其他配套产业加快发展，也能改善投资环境，创造更多的就业机会，对确保经济持续稳定发展具有重要意义。^[18]如何利用有限的资源，提供价格低廉、质量有保证的各种公用品，如电力、自来水、煤气、公共交通、公共设施，垃圾处理等，是我国城镇化过程中非常重要的一系列需要研究的制度与政策问题。(www.xing528.com)

第四，生态环境需要公共政策保护。建设低碳环保城市，减少城市的二氧化碳排放量，保护城市环境，是当今世界各国城市的奋斗目标和发展方向，某种程度上影响城市在全球范围内的形象和竞争力。随着我国城镇化进程的加快，大量的环境污染和破坏问题逐步显现，城市生态环境持续遭到破坏、极端天气频繁发生，严重影响了我国的国际形象和地位，影响了我国经济乃至社会方方面面的发展，人与自然如何和谐相处、有利互动还没有得到充分解决。在目前全世界都关注全球变暖、应对气候变化的潮流中，中国作为一个发展中国家，以城市总体生态环境的优化为出发点和归宿，以方便、和谐、宜居、低碳为目标，始终紧扣生态友好、资源节约的主题，谋求城镇的可持续发展^[19]，毫无疑问应该是我国现阶段和未来城镇化进程中公共政策问题的一个焦点。

最后，社会保障需要公共政策完善。构建完善的社会保障体系是迅速推进我国城镇化水平的重中之重，是破解城镇化发展瓶颈的必由之路，离开了社会保障体系建设，就无从谈城镇化建设^[20]。英国在世界上第一个建立了城市社会保障体系，通过政府强有力的社会保障公共政策和宏观调控政策，推行“福利国家制度”，来消弭自由放任城镇化模式所造成的一系列社会发展断裂。重点包括：消除贫困，缩小阶层贫富差距；加强公共卫生设施建设，着力解决公共卫生设施匮乏问题；建立完善的社会保障制度。英国的社会保障制度向公民提供从“摇篮到坟墓”的全面社会保障，主要包括：向居民提供基本生活保障；提供医疗服务；提供符合体面生活的住房；提供教育服务，解决移民的教育问题。^[21]我国城镇化发展中的一个突出问题在于，如何有序、稳定的实现农民工市民化。2010十七届五中全会指出要“把符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”，对在统筹城乡发展、推进城镇化建设的背景下重视和解决农民工市民化问题提出了明确要求。毋庸置疑，在我国城镇化的推进过程中，农民工群体对我国现阶段城镇化的顺利发展和经济结构的转型和升级做出了巨大贡献和牺牲，他们的生存状况和群体状态对我国城镇化的顺利与否有着巨大影响力。不可否认的是，由于种种因素的存在，现阶段农民工在我国仍然是弱势群体，他们渴望城市，但千辛万苦进入城市却在很多方面没有保障，包括养老、医疗、住房、子女的教育等，无论在内部还是外部仍然面临一系列问题。在这个意义上，城市化是一个社会问题，需要方方面面的社会公共政策加以完善，尤其需要政府在相关层面有所作为。^[22]其实早在改革开放初期，政府就已经对农村劳动力流动问题给予了重视，鼓励农村富裕劳动力自由流动，加强了对这一群体的相关管理，进入21世纪，面临农民工群体发展态势，各级政府也相应出台了各种政策，加强了对农民工群体的权益保护力度，尤其在就业培训、子女教育、社会保障、住房等方面予以了重点关注和解决，以引导他们发挥群体优势，为我国的城镇化进程中的经济和社会结构升级转型发挥出应有的作用。

需要注意的是，在讨论、制定城镇化发展政策时，我们应该注意以下几点：首先，着眼全局，避免局限于具体的“城市问题”。城市发展政策的成败并不完全取决该政策本身，而在于更加高层、宏观的国家发展政策。国家发展政策的正确与否，决定城市发展政策是否出现偏差。反之，在高度城市化的时代，城市发展政策某种程度上也具有全局作用，对于一个国家经济社会的长期发展也会产生历史、重大、经久的反作用。因此在制定国家经济发展政策和城市发展政策时，必须特别重视这些政策的空间和时间影响、整体和局部影响。其次，由于对问题的了解和深度认识需要时间，构思问题的解决之道更需要时间沉淀和检验，所以制定正确的政策需要时间。实践和时间是检验真理的唯一标准。城镇化的发展是我国经济社会全面发展的重要一环，对未来中国面貌有着极大的塑造作用，影响十几亿中国人民的生活状态和切身利益，所以决策者在制定城市发展政策时，更是要特别注意防止急功近利和好大喜功。