中部地区城市群发展现状及问题分析与对策建议

中部地区是我国传统的农作区中部地区，地处我国内陆腹地，包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六个省，面积约102.82万平方千米，人口约3.7亿，占全国人口的28%，其中农村人口占全国近三分之一。整体来看，中部是我国的“腰”，起着承东启西、接南进北、吸引四面、辐射八方的作用，加快中部地区的城镇化发展是推动中部地区经济发展的现实需要，也是实现我国东西融合、南北对接，提高国家竞争力的重要基础。如果说20世纪80年代至今，东部地区率先发展，主导了我国经济发展和城镇化进程；那么未来相当长一段时期，中部地区将极大程度地影响我国城镇化的发展轨迹。

受自然条件、经济基础等因素的影响，长期以来中部地区城镇化发展较为滞后。进入21世纪以来，随着我国整体城镇化进程的加速和升温，中部地区的城镇化水平也得到了进一步提高，取得了很大成绩。截止到2009年，中部地区城镇化率达到43.03%，湖北省、山西省、湖南省和江西省的城镇化率分别为46%、45.99%、43.2%和43.18%，高于中部地区平均水平，城镇化进程快速发展，与全国城镇化平均水平的差距进一步缩小。迄今为止，中部地区城市规模不断扩大，城市建成面积已近8000平方千米，城镇体系日趋完善，初步形成了超大城市、特大城市、大型中心城市、中小城市、小城镇等多类型构成，以城市群为主体形态，既各具特色又相互协调发展的城镇体系结构，产业、人口集聚趋势明显，武汉、郑州、太原、长沙、合肥、南昌等中心城市的辐射带动作用增强，目前已初步形成了以武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖城市群和太原城市圈六大城市群为主的发展格局，城镇之间的联系不断加强，集聚效益显著提高，成为推动中部地区城镇化发展的主导区域。除此之外，中部地区城镇规划和管理水平不断提高，每个省都按照自身实际情况出台了城镇体系发展规划、城乡统筹发展规划等纲领性文件，借以统筹部署、综合调控区域内城镇化发展，城市管理体制和基本公共服务体系不断健全，综合承载能力不断提升，城镇化成果切实惠及人民，城镇化建设成效显著。

当前中部地区的快速城镇化中也存在一些亟待解决的问题。第一，总体水平较低，区域发展不平衡。相对于全国、东部地区城镇化水平，中部地区差距较大。其中城镇化水平最高的湖北省和最低的河南省，相差约10%。在每个省内部，城镇化水平差异也较为显著。以河南省为例，经济基础较好的中原城市群与经济基础薄弱的黄淮地区，两者城镇化水平差异较为明显。第二，城镇结构不合理，城镇体系不完善。受资源环境等因素影响，作为面积约102.82万平方千米，人口约3.7亿的庞大中原腹地，中部地区超大城市仅包括武汉、郑州、太原共3个，特大城市仅合肥、南昌、长沙、大同、洛阳共5个，大城市23个、中等城市56个、小城市81个^[15]，城市两极分化严重，中心城市辐射带动能力不够，中小城市产业和人口集聚能力不足。第三，缺乏规划，可持续发展能力不够。城市之间、城市内部缺乏统筹规划，导致不同省份、城市、城镇之间在基础设施建设、产业发展、环境保护等方面存在分歧，一些资源环境问题等接连涌现，生态环境遭到严重破坏，既阻碍了城镇体系整体功能的发挥，又加剧了资源供需之间的矛盾，面临约束日益突出，可持续发展面临严重挑战。

作为我国“三农”问题最为集中的区域，中部地区的城镇化既面临许多困难和挑战，也是我国借由城镇化扩大内需最具潜力的地区。随着发达国家、东部地区向中西部地区产业转移的步伐加快，以及中央政府对中部地区经济发展和城镇化发展的高度重视和不断出台的政策支持，中部地区进入城镇化高速发展的战略机遇期，通过探索新体制、新机制、新举措，促进中部地区崛起。新时期积极稳妥地推进中部地区城镇化，需要注意以下几点：首先，要注意工业化和城镇化的协调发展。以现阶段中部地区百分之四十几的城镇化率来看，未来十年是其城镇化加速发展的时期，应通过加快现代农业发展、积极承接沿海地区和国际企业的产业转移、大力发展现代服务业等措施，推动这一地区的工业化和城镇化协调互动、良性发展，增强城镇发展后劲。其次，围绕中部地区崛起战略，推动中部地区大中小城市和小城镇协调发展，形成多层次的城镇体系。加快武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖城市群和太原城市圈的发展，构筑中部地区具有较强聚集效应和辐射带动能力的城市群增长极；进一步加快武汉、郑州、长沙、合肥、南昌、太原等特大城市的资源要素整合，增强其作为中心城市的辐射带动作用；加快完善中小城市的产业体系，形成特色鲜明、功能互补的发展格局，积极创造就业条件，提高中小城市对农村人口的承载能力和吸纳能力；以基础设施和公共服务设施建设为基础，以产业发展为依托，吸纳农村剩余劳动力，加快乡村工业和人口向镇区集聚，壮大县城和中心镇。^[16]最后，打破有关机制体制障碍。要加快中部地区城镇化进程，必须着力打破制约其发展的诸多障碍，公共服务不均衡、城乡要素不平等是其中不可忽视的重要因素。未来时期内，必须通过进一步发挥市场的基础配置作用，以及行政管理体制的渐进且深层次的改革，为中部地区的城镇化发展创造宽松的宏观环境，加快其发展。

除此之外，尤其需要注意的是，中部地区的城镇化进程，要充分考虑人口流动因素，以“异地城镇化”和“就近集中城镇化”为基本形式，注重发挥中小城市的特殊作用，大力发展中小城市。相比华北、东北沿海地区，中部大中城市的密度低、距离远，辐射范围难以覆盖整个区域，因此中小城市尤其是县级城市在这一地区的城镇化进程中作用尤为重要，尤其在补充大中城市服务区域、吸引回流人口等方面。基于自身特点，适应宏观环境的变化，尤其从提高城镇化效率、可持续发展的角度出发，中部地区在城乡资源配置、城镇经济政策、城镇地域组织、城乡设施供给等方面应该有所创新，提高城镇化的“集中度”，实施不同于东部、西部和东北地区的城镇化战略。具体而言，就是以县域为单位，引导城镇人口向县级市或县城集中；重视中小城市（包括县城）在城镇化中的重要作用，培育和完善中小城市体系，引导县域经济的特色发展，增强这些城市对城镇人口的吸引力；鼓励外出人口回乡（户籍所在地附近的城市地区）创业，依托“打工经济”所获得的资金、人才、技术等资源而发展本地经济。而在乡镇一级，规划建设中应控制“三农服务型”小城镇的人口、建设用地规模；但同时，对于其面向农村社区的公共服务能力及必要的基础设施配置则要大力加强。要实现这一目标，则有赖于合理的配置标准、相应的管理能力及财政转移支付的力度。^[17]今后，中部地区要继续鼓励劳务经济及完善异地城镇化政策，从而使得相当部分流出人口能够真正融入所在城镇；同时，随着地区经济社会发展速度的加快，未来中部地区城市所承担的城镇化份额将日益扩大。

与全国其他地区的城镇化发展历程一样，中部地区在几十年的探索历程中，也涌现出几个发展势头迅猛、城镇化成绩亮眼的代表区域和城市，为中部乃至全国积累了独具特色的丰富经验。

（一）中原经济区

2012年11月，国务院批复了《中原经济区规划》，标志着以郑州都市区为核心、中原城市群为支撑、涵盖河南全省延及周边山东、安徽、河北、山西12个地市3个县区的中原经济区的正式建立。涉及城镇化建设，中原经济区力求实现以郑州为中心的核心区域9个城市融合发展，进一步增强中原城市群辐射带动作用；进一步提升洛阳、邯郸、安阳等重要节点城市的综合承载能力和服务功能；将中心城区周边符合条件的县城、县级市市区和特定功能区纳入城市组团，优化人居环境，增强服务功能，提高节点支撑作用；打造一批特色鲜明的重点旅游镇、工业镇和商贸镇，提升小城镇服务功能，将其发展成为面向周边农村的生产生活服务中心。

随着国家“十二五”规划中以河南省为支撑的中原经济区战略的提出，郑州市提出了建设“郑州都市区”的战略，把目标定位于具有千万人口的区域性中心和现代化大都市。为实现这个目标，郑州需要在整个城市的发展规划、城市治理等诸多方面不断改善和提升。首先需要把中心城区放大，把周边的新密、荥阳、新郑等地改为城市区，把这些地区按照新城区、新城市功能区的标准进行规划建设，统筹发展，增强郑州作为区域性中心的支撑作用，提高它的辐射和带动的能力。其次加强产业支撑能力，建立强大的产业支撑体系。未来的郑州都市区规划了四大支柱性产业：汽车和装备制造业、物流商贸业、电子信息业、文化创意和旅游产业，在此基础上也要大力发展现代服务业、生产型服务业，实现二三产业的双重升级，发挥好核心增长极，降低交易成本，促进要素聚散、组合的枢纽功能。最后，要加强基础设施建设，提高城市的综合承载能力。在交通、教育、医疗、住房等方面，采取多种措施，按照“统一规划、分步实施、动态完善”的规划思路来做好基础设施的规划、更新改造工作，为市民提供更加优质和完善的服务，促进城市整体功能的融合。

（二）大武汉城市圈(www.xing528.com)

中部地区城镇化发展的另一亮点是以武汉为中心的大武汉城市圈。继成渝之后，大武汉城市圈成为国家又一批综合改革试验区之一。所谓“大武汉城市圈”是指以武汉为圆心，由周边黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门8个城市构成的区域经济联合体。它以武汉为中心、半径为100千米，拥有湖北31%的土地和51%的人口，力图实现“五个一体化”，即基础设施建设一体化、产业发展与布局一体化、城乡建设一体化、区域市场一体化、环境保护与生态建设一体化。

根据《武汉城市圈总体规划》，构建“城市圈”的初衷，是希望在体制转轨、社会和经济转型期间，解决“大中小城市差异性大、产业结构趋同、城乡二元结构矛盾突出、资源环境压力增大”等问题。目的是在一定区域内打破行政壁垒、整合资源，走出一条新型工业化带动新型城市化的新路子。如今，地域上的“融城破壁”已有实质性进展。连接“武汉城市圈”的7条城市高速出口路基本建成，武汉和8个城市可在1小时内通达；首趟城际列车已经开通；城市圈公交实现“一卡通”；武汉与鄂州之间电信资费已实现“同网同价”，取消了漫游费；金融系统也将实现以票据交换为形式的“大同城”清算交换；圈内企业均可冠名“武汉”，抱团打造品牌；产业发展上出现了“双迁模式”，即周边地区“总部”迁往武汉，生产基地迁往周边，商业连锁企业也在周边八市布网设点。客观来说，大武汉城市圈的构建为汉江平原这片古老的沃土带来新的发展机遇，是中部地区城镇化发展的又一成功典型。

（三）长株潭经济区

中部地区推进城镇化的另一典型是长株潭经济区的建立和发展。长株潭城市群位于湖南省中东部，包括长沙、株洲、湘潭三市，土地总面积占全省13.3%，户籍总人口占19.6%，2011年人均地区生产总值分别位居湖南省第1、2、3位，是湖南省经济发展的核心增长极。作为全国城市群建设的先行者，长株潭经济区被《南方周末》评价为“中国第一个自觉进行区域经济一体化实验的案例”。

2008年12月22日，国务院批准《长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套总体方案》及《长株潭城市群区域规划（2008—2020年）》。该规划所界定的长株潭城市群分为两个层次，第一层次为三市市域，共2.8万平方千米，第二层次为规划的目标区域，即长株潭城市群的核心区域，包括长沙市2893平方千米，湘潭市870平方千米，以及株洲市740平方千米。城市群核心地区呈现“一主两副环绿心”的空间结构：以长沙为主核心，株洲、湘潭为两个次核心，三市结合部金三角地区为绿心，包括3个主中心组团、4个次中心组团以及15个片区组团和29个小城镇组团。城镇分布以京广铁路、京广高铁、京珠高速公路、107国道及湘江生态经济带为主轴；以319国道、320国道和上瑞高速为次轴；以湘乡至韶山公路和106国道为辅轴，形成以长沙、株洲、湘潭为核心和中心结点的放射状城镇布局。规划包括交通、能源、环保等12大门类119个重大项目，还创新提出对生态环境保护空间、产业集群载体空间、基础设施导向空间和城市开发建设空间“四大空间”的协调。

相比中部地区的中原经济区、大武汉城市圈，长株潭城市群有自己的特色。首先，该地区地理位置优越，交通运输发达，且开发历史长，城市化水平相对较高。其次，它是一个多中心的网络城市群，从城市效益、空间结构、宜居环境、科学发展角度来看，这种模式比单中心的城市群更能发挥它的效益。再次，自然资源丰富，农业生产水平较高，工业基础较好，尤其是重工业有较为坚实的基础，在中部地区乃至全国地区的城市群中都比较少见。最后，城市之间联系紧密。该经济区三个城市呈品字状相邻分布于湘江下游，历史上多数时期同属于大长沙，联系紧密。如今随着城市规模的扩大，三个城市之间的实际距离已进一步缩小，以各自实际建成区边缘来测量，湘潭、株洲与长沙距离20千米，而株洲与湘潭只相距10千米。除此之外，三个城市产业发展上比较配套，三市的产业优势明显，且呈互补性发展，能够大规模地集聚产业、集聚要素，解决招商引资经济发展的产业支撑问题。

未来在城镇化建设上，长株潭经济区致力于打造省域中心城市组群（属于长株潭城市群核心地区）—区域中心城市—重点镇—一般建制镇四级结构，在此基础上积极推进城乡统筹。具体包括：由长、株、潭三市城区和若干紧密关联的周边组团构成的多核组团式中心城市，共同承担省域中心城市的功能。其中长沙市为全省的政治文化中心，重点发展第三产业；株洲市继续发挥铁路枢纽和重工业基地的作用；湘潭市则重点发挥其电力工业和黑色冶金工业等产业优势。其次，将本地区省域中心城市以外、具有县和县级别以上地域范围意义的包括韶山、浏阳、茶山等城区和县城打造成为区域性次级中心城市；重点打造一批具有省级影响和地市级影响的重点小城镇；在现有基础上通过行政区划的适当调整，进行撤乡并镇合并而成85个一般建制镇。

截止到2010年，长株潭经济区的建立已经很大程度上带动了该地区的城镇化发展，城镇化率达到约57%，着力构建“一核五轴四组团”城镇化战略格局。初步形成了常德津澧融城、衡阳西南云大、郴州郴资桂、永州冷零祁、怀化鹤中洪芷、邵阳东部城市群，以及娄底娄涟双等一大批区域性城镇集群。未来经过长期发展，该地区致力于将长沙、湘潭、株洲城区形成三核，并继续相向发展，逐步形成具有良好生态环境为背景的绿心，并在中间镶嵌若干高品质的新型城市功能区。