多元模式发展：城市规模的新共识

此种观点认为，虽然目前我国城镇化发展速度很快，但与发达国家相比，我国城镇化水平和质量仍然较低且地区城镇化发展不平衡，特别是西部地区城镇化发展落后。因此，从地域辽阔、差异较大的现实国情出发，无论是小城镇论还是中等城市、大城市发展论都有其自身的局限性，所以我国城镇化道路不能采取单一模式，必须从现有城镇化发展水平和国情出发，充分考虑我国人口众多、乡村人口比重大的现实情况，有步骤地实行多样化、多层次、多目标、多元布局的不平衡发展战略，既要加快小城镇建设和发展，实现农民“离土不离乡”的就地就近向小城镇转移，又要放低大中城市门槛，扩大大中城市的人口吸纳能力，满足农民“离土又离乡”的向异地城镇转移的意愿。与此同时，各地在推动本地区城镇化发展的策略选择上，必须详细分析本地区城镇化发展程度和优劣势所在，按照因地制宜的原则，分别确定不同地区城镇化发展的目标、重点及实施途径，采取各种有效措施，加快各地城镇化进程，切忌千篇一律、脱离现实。例如在大城市发展不足的西部地区就要率先发展大城市，在中部地区可能需要发展的是小城市、中心镇等中小城市，而在东部经济发达、市场化程度比较高、经济基础雄厚的沿海地区，则要充分推进都市圈的形成，发挥大都市圈对范围区域和周边地区的带动作用。此外，多元城市发展模式还主张根据某地区域的具体发展情况，政府相应的着力点和侧重点也应该有所不同，如在经济比较发达的沿海地区，城镇化发展应主要发挥市场作用，政府把主要精力放在城镇体系的科学规划和各种城镇管理措施的制定上，配合市场推动的主要作用，走以城市带动为主的城镇化发展道路；而在经济比较落后的地区，城镇化初期应该充分发挥政府推动和引导的作用，发挥政府在调动全社会资源方面的优势，大力发展中小城市和小城镇，集中力量推动农村城镇化自身的发展，为促进城乡一体化打好坚实的基础。

争议仍然继续，观点远未统一。这也从侧面证实自新中国成立以来我国城镇化建设道路的复杂性和特殊性，体现出我国拒绝照搬其他国家发展城镇化的老路，探索具有中国特色城镇化道路的必然性和必要性。在这一探索过程中，我国的城镇化建设道路也随之呈现出自己独有的特点，概括而言，即自上而下和自下而上的城镇化模式并存。

由于新中国成立初期直至改革开放的近三十年间我国实行的是高度集中的计划经济体制，与之相随的工业化过程也由此呈现出明显的指令性、计划性特征，在此基础上推进的有限城市化进程也就展现出与西方国家彼时市场化主导城市化进程完全不同的特点，而呈现出强烈的自上而下的指令性特征。改革开放以后，随着中国市场化取向的经济体制改革逐步深入，社会主义市场经济逐步建立和完善，在传统体制和制度模式的外围出现了自发的、诱致性的与城镇发展相关的制度创新，农村地区的制度障碍和体制束缚逐渐褪去，劳动力的极大解放促进了乡镇企业的迅速发展，某种意义上引发了以乡镇企业为主体的二次工业化，在此基础上形成了自下而上的城市化模式，即农村经济和社会的快速发展带动小城镇的迅速崛起，进而实现了广大农村地区和农村人口的自下而上的就地城镇化。所谓自下而上的就地城镇化，即与西方国家产业和人口向中心城市迅速集聚的城市化不同，农村剩余劳动力并没有选择大量涌入城市，而是集中于蓬勃发展的农村乡镇企业，通过“离土不离乡，进厂不进城”的方式实现了劳动力的就地非农化转化，与此同时农村土地利用也逐步集中于工业和商业等城镇化用途，城镇化进程的主导机制由行政计划机制转向市场机制。无可否认，彼时这种自发的自下而上的城镇化发展模式和进程对我国国民经济发展起到了巨大的推动作用，无论是人口城镇化率、城镇经济产业素质，还是城镇与乡村间经济社会结构的关联性都得到了提高，我国城镇化发展由此进入了一个黄金时期，到1983年底，全国城市数达289个，比1977年增加99个。但是进入90年代以后，我国城镇化发展模式又一次发生了变化，随着经济结构的转型，乡镇企业的发展趋于减缓，对当地农民的吸纳能力逐渐减弱，与此同时，城市经济体制改革如火如荼，特别是深圳、珠海等经济特区、经济开发区的建立和发展，大大促进了沿海地区的高速发展，区域经济和城市发展十分活跃，由此而来的是农村劳动力的异地转移重新成为劳动力转移的主要方式，民工潮逐渐发展壮大。由统计数字可知，1984—1988年期间乡镇企业平均每年转移农村劳动力约为1260万人，而1989—1992年平均每年转移人数下降到260万人，仅相当于过去5年的一个零头，与之相对应的是到1991年底，全国城市总数已达479个，比1983年增加190个，到2003年底全国城市总数达到660个，比1991年增加181个。^[31]

关于城镇规模，经过几十年的实践发展，主流观点达成这样一种共识，即绝对的“大城市论”“中等城市论”“小城市论”所主张的发展某一类城市的观点都不符合中国的实际。首先，就国家整体结构的健康发展和社会经济的协调发展而言，我国在长期的建设实践中已经形成了特大城市、大城市、中等城市、小城市、镇等构成的庞大而完整的城镇体系，实践证明就各类城市所特有的功能和结构而言，任何一种城市类型都存在其自身固有的优缺点，都有其自身且重要的作用，即使此前发展过程中曾经出现过某些问题，也不是某一种城镇类型自身存在的不可克服的劣根性，而是体系中所有城镇类型的比例失调问题，因此现阶段我们要做的主要是按照一定比例关系，协调发展各类城镇及其功能，充分发挥出它们的整体最佳效果。(www.xing528.com)

其次，就我国的现阶段发展水平而言，不可否认目前我国各地经济发展水平和区域发展程度差异极大，由此造成城市分布极度不均衡。比如占我国国土面积13.6%的东部地区集中了全国45%的大城市，而占国土面积56%的西部地区却只拥有全国范围内18%的大城市。以面积各自仅占有5万平方千米的沪宁杭地区和辽河平原为例，平均每0.83万平方千米就有一个大城市，相比之下西北地区每24万平方千米才有一个大城市^[32]。由此可知，由于区域经济和社会发展的极度不平衡，我们在推进城镇化建设时更加不能一刀切，单纯强调某一类城市的发展，而应该因地制宜，走一条城市化和农村城镇化并重、“据点发展式”城镇化和“网络发展式”城镇化同步的二元城镇化道路^[33]，同时发展大城市、中等城市和小城镇，既能发挥大城市辐射全球的功能，又能通过发展中等城市服务一定区域，还能通过发展小城镇服务于广大农村，集中发挥各种规模城镇的集聚和分散优势，使我国的城市和农村同步协调发展，彼此发挥促进保障作用。

最后，就人口来说，单一发展某一类城市无法促进我国广大农村劳动力的转化和优化。中国现有农村富余劳动力大约在1.7亿～2.0亿人口。我国有百万人口以上的特大城市41座。如果这些农村富余人口到21世纪中叶从农村转移到特大城市中，则每个特大城市将增加400多万人口；如果流向中等及其以上级别城市，则每个城市将增加上百万人口，无论是土地的承载能力还是国家财力都是不允许的。^[34]所以，根据我国现阶段现实国情，如果实行单一的人口城市化，让农村人口向城市特别是大城市过度集中，不仅给大城市的发展增加过度的压力，而且也不利于城镇结构的合理化，相反若实行单一的农村城镇化方向，让农村人口滞留在农村地区，虽然能够有效缓解大城市压力，但并不能最终解决我国的城镇化问题。尤其是现阶段我国依然面临着农村劳动力转移的艰巨任务，面对高速的人口城镇化和劳动力的非农化，必须坚持合理引导、多向分流才能保证我国城镇化的健康发展。因此单就大城市而言，既不能向农民关死城门，也不能大开城门让农民完全自由流入，而应设置一些“门槛”条件，防止迅猛的人口流动洪峰对大城市的冲击，避免“城市病”，同时通过在城市地区发展城市群发挥大城市的辐射作用，在农村地区发展县城和小城镇推进农村城镇化的“双重城镇化”道路，解决对广大农村劳动力的转化和吸纳作用。

城镇产生于农业社会，如果说“农业革命使城市诞生于世界”，那么工业革命的出现则促进了城镇规模、数量的大发展，催生了真正意义的城镇化进程，最终“使城市主宰了世界”。进入21世纪以来，随着信息化和全球化影响的日益广泛和深入，城镇化发展模式和进程随之呈现出新的特点，即扩散与集聚同时并存，且功能构造深受信息化的影响，换言之，信息化成为城镇化进一步发展的决定性力量，城市化向信息城市、智能城市和学习化城市发展。应该看到，我国的城镇化发展有其特殊的历史背景，即它是在我国市场化还没有完成，国际化又即将到来，新技术革命和信息化浪潮一浪高过一浪的形势下推进的。时代在不断发展和前进，当前，面临新一轮的信息化浪潮，我国也已经由城乡二元经济分离进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，需要通过工业反哺农业、城市支持农村实现城乡统筹，建设社会主义新农村，推进农村城镇化。胡锦涛同志在十七大报告中总结我国改革历程时指出，要全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题、新矛盾。因此，我们可以说，中国特色的城镇化就是农村城镇化、城镇城市化和城市再城市化的梯级递进过程。农村城镇化就是以农产品为原料进行城镇的加工工业，发展农村工业；城镇城市化就是在城镇加工工业的基础上发展现代工业，并使城镇规模逐步扩大；城市的再城市化就是使那些超大规模城市逐步实现产业的战略转移，将工业特别是重工业下移，使其发展成以信息产业为主的信息化中心。在这个过程中，小城镇是中国特色城镇化的逻辑起点，即以产业发展为龙头，实现农村、小城镇、中小城市、大城市和特大城市的递进发展^[35]，同时与工业化、信息化、市场化、国际化并举，使其成为我国到21世纪中叶必须同时并行发展的重要经济要素。