城镇化的不稳定发展阶段（1958-1978年）

新中国成立初期的经济发展给了曾深陷贫困的中国人民以无穷的信心和希望，由于受极左思想的影响和对经济社会发展形势的错误估计，上至领导层下至普通民众大范围出现了急躁冒进、盲目乐观、急于求成的建设倾向，种种原因造成了这一时期接连不断的大跃进、人民公社化运动和文化大革命等严重失误，对我国刚刚恢复正常稳定的社会秩序和国民经济体系造成了几乎毁灭性的打击，原本稚嫩的城镇化建设也没有幸免于难，总体而言出现了大起大落直至停滞不前的非正常发展现象。

由于新中国成立初期工业化的大力推进中，领导层脱离实际情况和发展趋势，在急于求成思想的支配下，错误估计形势，从1958年开始实施大跃进的发展政策和人民公社化运动，为了在较短时间内实现赶英超美，提出了以钢为纲、全民大办工业的总路线，盲目追求经济增长的高速度，片面发展重工业，从而出现了爆发性的工业化过程，造成国民经济结构的严重失调。工业化“爆发式”发展、经济结构畸形化的直接后果就是基本建设投资规模过于膨胀，农村青壮年劳动力大批涌入城市，大规模投向大炼钢铁等工业化运动，造成城市人口骤然增加，城市数量由1957年的176个增加到1961年的208个。与此同时，农业方面生产劳动力严重不足，粮食产量连年减产，农产品生产不仅无法满足城镇居民生活的基本需要，甚至农民自身的生存也受到了严重威胁，我国工业化和城镇化在脱离农业的基础上超高速发展。严峻的社会形势、巨大的发展压力使得领导层认识到这种城镇虚高速发展的不可持续性，以及对生产力发展和国民经济体系健康运行的巨大危害，为了恢复城市社会稳定，扭转生活必需品严重供给不足的社会经济状况，国家开始陆续采取措施对前一时期爆发性超速城镇化进行纠正。1958年国务院颁布了《户口管理条例》，严格划分出农业户口和非农业户口，以控制城市人口数量，保障农业生产供给，户籍管理制度初次显示出在社会发展中限制人口流动的“篱笆作用”。与此同时，国家通过实施“调整、巩固、充实、提高”的方针，对前一时期的过热现象进行治理整顿。就城镇而言，国家利用各种行政手段大力压缩城镇人口，动员一部分职工及其家属回到农村参加农业生产，把相当一部分已经流到城镇的人口遣返农村，加之三年自然灾害，从而使得城镇人口大幅度下降，1961—1963年这3年人口城镇化率由 1960年的20.7%下降到1964年的16.6%^[8]；调整城市工业项目，撤消不够条件的市镇设置，1961年后又陆续撤消了52个城市，城市数由1961年的183个下降为1965年的169个^[9]，建制镇由1961年的4429个下降为1964年的2877个^[10]。严格说来，以上措施大大延缓了我国的城镇化进程，是特殊情况下我国进行的第一次“逆城镇化”阶段，当然，这种逆城镇化与西方国家的逆城市化不同，有其特殊的社会背景和历史作用。

从1966年开始，极左思潮继续蔓延愈演愈烈，我国进入了史无前例的“文化大革命”十年动乱时期。在政治挂帅的口号下，社会生产力遭到大破坏，城市工业衰退、经济萎缩，农业生产停滞，农村经济凋零，城乡经济分割愈加明显和严重。就城镇化进程而言，盲目下放知识青年上山下乡搞“山、散、洞”的三线建设，弱化了基本建设投资对城镇建设的促进作用，主观和客观上都使得城镇化进程雪上加霜，基本上处于一种停滞甚至负发展状态。这一阶段城镇化的停滞，最直接的表现就是城镇建制工作基本陷于停顿，新设市和建制镇大大减少，人口方面数以千万计的城镇知识青年上山下乡和干部下放，尤其是采取以户籍制度为核心的一系列行政手段，大大缩小了农村人口向城市流通的渠道，人为地将农民牢牢控制在土地上，加剧且坚固了城乡隔离体制的存在和发展，中国从此形成了典型的城乡二元经济和二元社会。据资料统计，到1977年全国城市总数为190个，比1965年增加22个^[11]，我国工业总产值提高了94%，但是市镇人口只增加了13.8%，工业年增长速度为6.9%，市镇人口年增长速度却只有1.3%。1966年我国市镇人口占总人口的比重为17.86%，在13年之后的1978年，这一比重仍只有17.92%；在这十多年间，我国的人口城镇化率仅仅提高了0.06个百分点，并且始终在17.5%的低水平徘徊。^[12]截止到1978年，我国城市人口为17245万人，城市人口占全国总人口的比重仍为17.9%，与1966年“文化大革命”开始前持平^[13]，总体上，从1966—1978年的13年间城镇化水平始终停留在18%左右的原点上。可以说，这是我国历史上工业化停滞时期的特殊意义上的第二次逆城镇化。(www.xing528.com)

综观我国这20年间的总体发展，就城镇化水平而言，仅从1958年的16.25%提高到了1978年的17.92%，平均每年仅提高0.08个百分点；就城镇化发展模式而言，由于特殊的历史和国情，在计划经济体制下，我国形成了政府主导、自上而下、城乡分割的城镇化发展模式。具体来说，就是通过优先发展重工业，政府借助一系列工业化项目安排、政府所在地的行政指向和相应制度安排推动了城镇化进程。客观来说，这种“政府推动型”城镇化发展模式有其特定的必要性和推动性，在较短的时间内用较快的速度建立了中国独立、门类齐全的工业体系，奠定了中国城镇化和社会全面发展的基础，但其遗留的种种负面影响也不得不促使我们去思考和改进，尤其是比较此时的西方和临近的某些东南亚国家和地区，它们城镇化发展历程或已卸下帷幕，转向前行在逆城市化的道路上，或正在进行得如火如荼、活力四射，把我国远远落在后面。固有的和对比产生的种种不足和问题进一步检视着我们的城镇化进程，促使我们进一步去调整和完善。