湖北省普通公路债务治理策略

“十二五”期间，湖北省针对普通公路建设融资机制开展了新尝试，出台了《省人民政府办公厅关于促进全省普通公路持续健康发展的意见》，明确燃油税增量资金等交通专项资金专款专用。湖北省交通运输厅配套制定了《关于加强普通公路建设筹融资工作的指导意见》，指导地方以财政投入、平台融资、土地捆绑和资源开发等方式落实地方配套资金，完成取消政府还贷二级公路收费省级债务重组，指导各市县稳步推进地方债务化解工作。然而面对沉重的公路债务问题，一些问题还没有得到根本性的解决。基于以上讨论，结合湖北省公路债务实际，本报告提出治理湖北省普通公路债务的基本策略如下：

1.出台公路债务偿还方案，支持到期贷款续贷

按照“国家鼓励，地方为主”的原则，由湖北省政府总揽全局，通过多元途径筹集款项，制定出台公路债务偿还方案，建立公路债务偿还机制，明确偿债资金来源、分年度到位数额、资金拨付方式和渠道等，负责落实到位。公路管理部门每年约有40亿元贷款到期，由于偿债资金为分步到位，不可能一次性偿还所有到期贷款。因此，建议银监局、各银行省分行，保持公路管理部门良好信用评级，对到期的存量贷款给予续贷，根据偿债资金到位情况，统筹安排还款计划，如不续贷，将会引发公路管理部门贷款全面逾期，形成不良连锁反应。

2.硬化湖北省交通公路管理部门预算约束，建立事权与财权相统一的普通公路投融资体制

建议由湖北省发改委牵头，相关部门联合制定规范文件，明确建设、管养权责和债务偿还主体，研究燃油税改革后普通公路建设、养护、发展问题，按照省、市、县三级公路事权与财权相匹配的原则，将普通公路事业纳入公共财政常态管理，充分发挥财政预算在行业发展与债务约束方面的作用。

3.合理规划路网，适当建设一级收费公路

着力推进沿长江、汉江、京广、襄荆宜等城镇发展轴带内G318、G347、G316、G107、G207等国省道的升级改造，加快推进香溪、赤壁、仙桃等普通公路跨长江、汉江过江通道建设，形成支撑全省城镇化发展、与高速公路互补的复合型通道。加强重要省际通道和连接重点城镇、重要景区、矿产资源基地等公路建设，基本消除国道断头路。推动对城镇化和产业发展具有重要作用的支线公路建设，拓展普通公路服务功能，促进公路干支协调发展。

建设一级公路，需要科学合理的道路交通网规划，也需要大量的资金作为保障。目前建设任务繁重、财政能力有限，完全依靠政府投资比较困难，还需要通过发行公路专项债券、银行贷款和PPP模式来解决一级公路建设资金问题；同时还可以通过设立一级公路收费来偿还银行贷款和引入民间资本。(www.xing528.com)

4.加大财政投入，完善政府主导、财政投入为主的投融资模式

一方面，合理安排使用中央资金。中央财政在成品油消费税收入中，应针对湖北省设立用于清偿取消政府还贷二级公路收费后债务的专项资金，在偿还结清后，全额投入湖北省的普通公路发展中。同时，积极争取中央财政车辆购置税的资金支持。另一方面，建立财政资金保障制度。省政府负责筹措国省道“养护定额投入”资金和农村公路“定额包干”资金；市(州)、县(市、区)政府根据自身公路交通发展需求，每年从本级一般财政预算收入中设立当年普通公路养护的专项资金，同时负责筹措辖区内国省道除省补、省投资金以外的配套资金。此外，要争取实现多种财政源流资金向普通公路倾斜，如基建资金、国债、扶贫资金、支农资金等。

5.建立分级负责、多元筹资的投融资模式，健全PPP融资渠道

发行地方政府普通公路专项债券，筹集的资金用于普通公路发展，由地方政府统筹安排还本付息资金，而不是由交通公路部门承担偿还债务的责任。针对当前信贷困难的形势，除银行信贷外，可实施发行企业债的融资方式。当下，融资平台中上市企业相对较少，可研究实施地方基础设施投融资平台股票上市的途径和方法，在更大的范围内募集资金。在充分研究、审慎实施发行企业债券、股票上市融资、融资租赁等融资方式的基础上，可进一步研究产业投资基金、资产证券化、信托计划等更加市场化的融资工具的运用。由于上述金融工具的运用引入了各种市场约束机制，如项目往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，在融资成本和效率上具有一定的优势。对于有突出社会效益的普通收费公路，可使用专属经营、土地补偿、政策优惠等手段，灵活运用PPP模式，吸引社会资金直接参与，避免对银行贷款的过度依赖。

2017年7月，财政部、交通运输部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕97号)，明确地方政府收费公路专项债券(以下简称“收费公路专项债券”)是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的专项债券。收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设；不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。此项政策标志着地方政府通过融资平台公司来“贷款修路、收费还贷”的模式彻底终结，有利于防范和化解交通领域新增债务风险。但该政策偏重于高速公路的发展，普通公路建设不是其重点，专项债券资金也不能用于道路养护方面，普通公路养建经费的长效融资模式还需进一步的政策支持和实践探索。

6.建立完善的风险预警机制，提早采取预防和治理措施

要建立包含普通公路的地方基础设施投融资平台债务风险预警机制，改变当前地方政府投融资平台债务信息严重不透明的状况，降低银行及其他投融资机构的投资风险。要建立完善的地方债务风险评价指标体系，依据地方经济发展水平和可支配财力，为地方基础设施投融资平台确定合理的负债率、债务率、偿债率等指标，对政府投融资平台的债务规模、结构和安全性进行动态监测和评估，使其举债规模与当地经济发展和可支配财政收入的增长相适应。要通过设置完善的指标体系和运用科学的评价方法，加强对地方政府投融资平台企业项目建设、运营的监测，尤其是对缺乏或没有现金流覆盖项目的资金使用情况进行追踪控制，对普通公路事业可能出现的风险做出准确的预测，以便提早采取预防和治理措施，同时还要避免出现项目资金链断裂。地方基础设施投融资平台应按照国家法律、法规的规定制定完备的风险预警控制预案。